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La localizzazione delle opere d’interesse statale dal DPR 616/77 al DLgs 190/02
Articolo 09.11.2005 (Massimo Fragolino)



La localizzazione delle opere d’interesse statale dal DPR 616/1977 al DLgs 190/2002

dott. Massimo Fragolino
Funzionario del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

* Le opinioni espresse all’interno di questo contributo sono personali e non riconducibili all’amministrazione di appartenenza.


1. La localizzazione delle opere d’interesse statale

2. L’evoluzione della normativa

2.1 L’art.81 del DPR 616/77
2.2 Il DPR 383/94
2.3 L’art.17 della Legge 127/97
2.4 La Circolare 24/7/1998
2.5 L’art.11 della Legge 340/2000

3. Il decentramento amministrativo del DLgs 112/98

4. Le “grandi opere”

5.Le opere destinate alla difesa militare

6. Il rilievo attuale del DPR 383/94


1. La localizzazione delle opere d’interesse statale

Il DPR 18 aprile 1994, n.383, recante la disciplina regolamentare dei procedimenti di localizzazione delle opere d’interesse statale, stabilisce che l’accertamento di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi di questa categoria di opere pubbliche è fatto dallo Stato d’intesa con la regione interessata.

Si tratta di una competenza che il recente DPR 2 luglio 2004, n.184, recante, a sua volta, norme per la riorganizzazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha confermato in capo alle strutture dell’ex Ministero dei Lavori Pubblici.

Infatti, il predetto Decreto, all’art.4, comma 4, attribuisce alla Direzione Generale per le Politiche di Sviluppo del Territorio del suindicato Ministero gli adempimenti tecnici ed amministrativi relativi all’espletamento delle procedure di localizzazione di opere infrastrutturali di rilievo nazionale.

Inoltre, la bozza del decreto di natura non regolamentare che dovrà definire i compiti dei Servizi Integrati Infrastrutture e Trasporti – Settore Infrastrutture (che hanno, in pratica, preso il posto dei soppressi Provveditorati Regionali alle Opere Pubbliche) prevede, all’art.9, comma 3, che questi organi decentrati svolgano analogo compito nei rispettivi ambiti territoriali di competenza.

Negli ultimi anni, tuttavia, il legislatore ha disposto alcune deroghe al succitato DPR 383/94 che hanno inciso profondamente nella disciplina del procedimento in questione.

Da una parte, il Capo I del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n.112, nonché i relativi provvedimenti di attuazione hanno conferito, alle regioni ed agli enti locali, importanti “funzioni e compiti amministrativi in tema di territorio ed urbanistica, protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, opere pubbliche, viabilità, trasporti e protezione civile” e, pertanto, la localizzazione di molte opere, prima considerate d’interesse statale, deve essere, ora, assoggettata ai normali controlli urbanistico - edilizi a cui sono preposte le autorità locali.

Dall’altra parte, l’art.3, comma 5, del Decreto Legislativo 20 agosto 2002, n.190, in attuazione della Legge 21 dicembre 2001, n.443, riguardante la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale, ha stabilito che l’approvazione del progetto preliminare delle cosiddette “grandi opere” da parte del CIPE tiene luogo dell’intesa Stato – Regione sulla loro localizzazione.

Riteniamo, dunque, opportuno fare il punto circa l’evoluzione normativa e le varie posizioni giurisprudenziali in tema di conformità urbanistica delle opere di interesse statale, nonché cercare di comprendere quale applicazione possa avere oggi il succitato regolamento adottato con il DPR 383/94.


2. L’evoluzione della normativa

2.1 L’art.81 del DPR 616/77

Il DPR 24 luglio 1977, n.616, concernente la distribuzione di competenze fra Stato e regioni in materia urbanistica, all’art.81, 2° comma, disponeva che “per le opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale, l’accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme dei piani urbanistici (…) è fatta dallo Stato d’intesa con la regione interessata”.

Al successivo comma, era, altresì, prescritto che la progettazione di massima ed esecutiva di queste opere, per quanto concerne la loro localizzazione e la scelta del tracciato, “se difforme dalle prescrizioni e dai vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi, è fatta dall’amministrazione statale competente d’intesa con le regioni interessate, che devono sentire preventivamente gli enti locali nel cui territorio sono previsti gli interventi”.

Al riguardo, riveste particolare interesse la relazione n.1585 del 14 marzo 1988 con la quale il Ministero dei Lavori Pubblici – Direzione Generale del Coordinamento Territoriale - aveva posto al Consiglio di Stato un quesito circa l’estensione dell’ambito di applicazione dell’art.3 della Legge 1° giugno 1971, n.291 (riguardante l’edilizia ospedaliera ed universitaria) in connessione con la Legge 10 febbraio 1982, n.39 (riguardante le opere edilizie d’interesse del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni) e con l’art.81 del succitato DPR 616.

In occasione della risposta al predetto rilievo, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con parere n.388 reso nell’adunanza del 27 aprile 1988, si espresse distinguendo, con assoluta chiarezza, il caso di scelta di area in conformità alle previsioni del piano regolatore e il caso di scelta difforme dal piano stesso.

Nel primo caso, veniva rappresentato che “la volontà del comune e quella della regione si sono già espresse nelle forme più consapevoli e solenni previste dalla legislazione urbanistica, vale a dire mediante l’adozione, e rispettivamente, l’approvazione, del piano regolatore” e che, pertanto, l’accertamento di conformità, tenendo luogo dell’ordinaria concessione edilizia al cui rilascio è competente l’autorità comunale, rappresentava un atto meramente attuativo.

Nel secondo caso, si trattava, invece, non di attuare, ma “di andare contro la volontà manifestata dagli organi comunali e regionali in sede di formazione del piano regolatore” e, quindi, il relativo provvedimento aveva “funzione sostanziale di variante al piano stesso”.

Più tardi, con Circolare n.120 del 19 ottobre 1992, il Ministro dei Lavori Pubblici raccoglieva, in ordine al tema delle funzioni di indirizzo e coordinamento in materia urbanistica, gli ultimi orientamenti giurisprudenziali e aveva modo di ribadire, richiamando la sentenza della Corte Costituzionale n.150 del 1° aprile 1992 ed il parere della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n.177 del 20 novembre 1991, quale fosse la ratio del predetto art.81, nonché il ruolo del Ministero ed il tenore dei provvedimenti in questione.

In base a questi interventi giurisprudenziali, i quali, in particolare, riguardavano l’una il problema delle opere destinate alla difesa militare, l’altra il regime di proprietà delle opere da assoggettare alla procedura di cui all’art.81 del DPR 616, l’obiettivo di fondo desumibile della norma sarebbe quello di svincolare la progettazione delle opere pubbliche di competenza statale dalla potestà pianificatoria delle autorità urbanistiche locali nell'assunto che le scelte statali devono essere preordinate a soddisfare esigenze più rilevanti rispetto a quelle esclusivamente locali.

Infatti, sul piano più generale del bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti, l’interesse dello Stato ad una certa distribuzione territoriale delle opere destinate alla difesa della collettività ed, in genere, a qualsiasi opera dello Stato assumono un carattere primario e pregiudiziale trascendendo le possibilità di apprezzamento delle autorità urbanistiche locali.


2.2 Il DPR 383/94

In questo contesto normativo, la prima novità è rappresentata dalla Legge 28/12/1993, n.537, recante interventi correttivi di finanza pubblica, la quale, all’art.2, comma 4, prevedeva la possibilità di acquisire l’intesa di cui all’art.81, 2° comma, del DPR 616, nell’ambito di un’apposita conferenza di servizi.

Successivamente, sulla Gazzetta Ufficiale n.141 del 18/6/1994, viene pubblicato il DPR 18 aprile 1994, n.383, contenente, come sopra già indicato, il regolamento dei procedimenti di localizzazione delle opere d’interesse statale, che, abrogando i commi 2 e 3 del citato art.81, disciplina dettagliatamente l’istituto della conferenza di servizi ed introduce alcuni termini procedimentali.

Preliminarmente il Decreto, all’art.1, provvede, anzitutto, a precisare che sono assoggettati alla propria disciplina, le opere da “eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale” e “le opere pubbliche d’interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti”.

Viene, pertanto, combinato un criterio soggettivo, che fa riferimento al soggetto realizzatore dell’opera (Amministrazione statale o Ente istituzionalmente competente), ed un criterio oggettivo, che fa riferimento all’area destinata alla realizzazione dell’opera (il demanio statale).

E’ fatta salva, comunque, la possibilità di percorrere l’iter in questione anche per tutte le altre opere che abbiano un “interesse statale”, quale potrebbe riscontrarsi, per fare un esempio su tutti, per le opere finanziate in modo prevalente dallo Stato.

Si tratta, in ogni caso, della realizzazione di nuove opere o dell’ampliamento di opere già esistenti, restando esclusi, ovviamente, gli interventi di manutenzione da realizzare su edifici già esistenti.

L’art.2 di questo nuovo regolamento stabilisce, quindi, che l’accertamento della conformità urbanistica delle opere statali (ovvero, il provvedimento “attuativo” cui abbiamo fatto cenno sopra) è fatta dallo Stato d’intesa con la regione interessata entro 60 giorni dalla richiesta dell’amministrazione statale competente.

Qualora, invece, l’accertamento dia esito negativo, oppure l’intesa non si perfezioni entro il termine succitato (è il caso del provvedimento di sostanziale “variante”), deve essere convocata una conferenza di servizi a cui partecipano la regione e, previa deliberazione degli organi rappresentativi, il comune o i comuni interessati, nonché le altre amministrazioni e gli enti comunque tenuti ad adottare atti d’intesa o a rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta previsti dalle leggi statali e regionali.

Detta conferenza, che deve valutare i progetti definitivi nel rispetto dei vincoli archeologici, storici, artistici e ambientali, si deve esprimere entro 60 dalla convocazione apportando ad essi le opportune modifiche.

Al 4° comma dell’art.3, il regolamento in questione prevede, poi, il caso in cui la decisione conclusiva della conferenza di servizi venga adottata all’unanimità e precisa che, in tale evenienza, l’approvazione del progetto sostituisce a tutti gli effetti gli atti d’intesa, i pareri, le concessioni, anche edilizie, le autorizzazioni, i nulla osta previsti dalle leggi statali e regionali.

La stessa norma disciplina, in seguito, l’ipotesi di mancanza dell’unanimità facendo rinvio alle disposizioni di cui all’art.81, 4° comma, del DPR 616, peraltro non abrogato, il quale, a sua volta, già prevedeva l’intervento della Commissione interparlamentare per le questioni regionali e della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

E’ interessante far rilevare il tenore del successivo comma 5 dell’art.3 con cui si esclude, per le conferenze di servizi in argomento, il disposto dell’art.14, comma 4, della Legge 7 agosto 1990, n.241 che, a sua volta, nella formulazione allora vigente, non consentiva di applicare alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale e della salute dei cittadini l’istituto del silenzio – assenso di cui al comma 3 del medesimo art.14.

In altre parole, mentre il combinato disposto dell’art.14, commi 3 e 4, della Legge 241 dava la facoltà di considerare acquisito, in conferenza di servizi, “l’assenso dell’amministrazione la quale, regolarmente convocata, non abbia partecipato alla conferenza o vi abbia partecipato tramite rappresentanti privi della competenza ad esprimere la volontà”, ma vi faceva salvo il caso in cui i pareri riguardassero le succitate amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale e della salute dei cittadini, l’art.5, comma 3, del DPR 383, per i procedimenti di localizzazione delle opere statali, escludeva tout court tale limitazione.

Allo stesso modo, la predetta norma disapplicava l’art.16, comma 3 e l’art.17, comma 2, della Legge 241 riguardanti i pareri da rendersi a cura di organi consultivi e le valutazioni tecniche prodotte dalle amministrazioni preposte alle sopra indicate tutele.

E’ evidente che, per il procedimento in questione, il legislatore aveva ritenuto che esigenze di priorità e di celerità da attribuirsi alle opere statali dovessero prevalere anche sulle garanzie che la Legge 241 aveva riservato alla tutela di interessi generalmente ritenuti prevalenti.

Quindi, non possiamo non registrare il carattere di assoluta specialità del DPR 383 rispetto alla normale disciplina non solo dei controlli urbanistico - edilizi ma anche delle conferenze di servizi.


    1. L’art.17 della Legge 127/97

La seconda novità normativa riguardante il procedimento in questione è introdotta dall’art.17 della Legge 15 maggio 1997, n.127 che aggiunge, all’art.14 della Legge 241, l’art.14-ter.

A differenza di quanto già disposto dall’art.3 del citato DPR 383, viene stabilito che:

-la conferenza di servizi può essere convocata, non solo quando l’accertamento di conformità urbanistica dia esito negativo o l’intesa Stato – Regione non si perfezioni entro il termine stabilito, ma anche prima o nel corso del medesimo accertamento;

-per i casi in cui l’accertamento abbia dato esito positivo, il termine di conclusione della conferenza, già previsto dal comma 3 del medesimo articolo in 60 giorni, è abbreviato in 30 giorni.

Viene, inoltre, precisato che l’accertamento di cui all’art.2 e la conferenza di servizi di cui all’art.3 del DPR 383 è indetta dal Provveditore alle Opere Pubbliche competente per territorio, salvo il caso di opere che interessano il territorio di più regioni per il quale l’intesa è accertata dai competenti organi dell’amministrazione centrale del Ministero dei Lavori Pubblici.

A ben vedere, quest’ultima disposizione non è una vera novità perché il Gabinetto del Ministro dei Lavori Pubblici, con Circolare n.4294 del 4 giugno 1996, aveva già rappresentato che il procedimento in argomento, relativamente agli interventi ricadenti nella loro competenza territoriale e funzionale, doveva intendersi compreso nelle attribuzioni dei Provveditori alle Opere Pubbliche, mentre la Direzione Generale del Coordinamento Territoriale doveva considerarsi competente al raggiungimento delle intese che interessano il territorio di più regioni, nonché delle eventuali determinazioni di cui al comma 4 dell’art.81 riguardanti il caso del non raggiungimento dell’intesa Stato - Regione.

Giova, inoltre, rammentare che, sulla scorta di consolidati orientamenti giurisprudenziali, tra i quali, in particolare, il parere del Consiglio di Stato n.1649/79 del 25/1/1980, era già assodato che l’organo titolare della competenza sostanziale ad esercitare le funzioni disciplinate dall’art.81 del DPR 616 era da individuarsi nel Ministero dei Lavori Pubblici, di cui i Provveditorati alle Opere Pubbliche costituivano organi decentrati a livello regionale.


2.4 La Circolare del 24/7/1998

Con Circolare in data 24 luglio 1998, il Direttore dell’Ufficio per Roma Capitale e Grandi Eventi, a seguito di reiterate istanze provenienti da vari soggetti attuatori degli interventi compresi nei Piani Giubilari, provvede ad enucleare gli iter procedurali da seguire per le conferenze di servizi, gli accordi di programma e i procedimenti di localizzazione ex DPR 383/94.

La predetta Circolare, ancora oggi visionabile sul sito web del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, è l’occasione per puntualizzare le differenze tra istituti molto simili tra loro in ordine all’acquisizione di intese, autorizzazioni, concessioni e assensi per la realizzazione di quegli interventi, nonché all’approvazione delle necessarie varianti urbanistiche.

Due, però, sono le considerazioni da annotare per quel che riguarda il nostro argomento.

1) Nel caso di opere statali difformi dagli strumenti urbanistici vigenti, all’intesa sulla localizzazione delle opere deve pervenirsi secondo le indicazioni di cui all’art.14 – bis , 2° comma, della citata Legge 241, secondo cui occorre che si esprimano i rappresentanti di comuni o comunità montane i cui abitanti costituiscano la maggioranza della collettività locale interessate dalla decisione stessa.

2) La disciplina sulle conferenze di servizi, così come risultante dalle modifiche apportate alla Legge 241 in tema di conferenza “istruttoria”, di conferenza “decisoria” ed, in genere, dello svolgimento delle conferenze e di formazione del provvedimento finale, viene ritenuto non applicabile alle opere di interesse statale.

Su quest’ultimo argomento si era già espresso con parere n.622 del 5 novembre 1997 il Consiglio di Stato al quale la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva formulato un quesito riguardante l’applicabilità al procedimento di localizzazione ex DPR 383/94 del nuovo meccanismo della decisione “a maggioranza”.

In tale sede, il Consiglio di Stato aveva osservato che, nonostante le modifiche introdotte dalla Legge 127/97, la ratio dell’istituto delle conferenze di servizi era da individuarsi nella sua funzione di snellimento e di semplificazione procedimentale, escludendo che ciò attribuisse ad esso il potere di derogare alle norme ed agli atti amministrativi generali.

Si riteneva, invece, che il provvedimento conclusivo del procedimento di localizzazione di opere pubbliche statali comportasse sempre un potere di deroga, sia quando, in sede di conferenza di servizi, l’approvazione all’unanimità di un progetto tiene luogo di variante urbanistica (per l’appunto in deroga allo strumento urbanistico vigente), sia quando, non essendosi raggiunta l’unanimità, la Presidenza del Consiglio dei Ministri deve valutare la prevalenza degli interessi pubblici statali rispetto a quelli locali e, quindi, può “derogare” agli ordinari poteri urbanistici delle regioni e degli enti locali.

Pertanto, è indubbio che tutte le innovazioni riguardanti lo svolgimento delle conferenze di servizi (e riteniamo che in esse vadano comprese anche quelle recentemente introdotte dalla Legge 11 febbraio 2005, n.15 che consente di concludere le conferenze tenendo conto delle cosiddette “posizioni prevalenti”), non possono essere considerate, in assenza di un’espressa previsione legislativa, applicabili alle conferenze di servizi per la localizzazione di opere statali.


2.5 L’art.11 della Legge 340/2000

Successivamente, un’improvvisa e sorprendente amnesia del legislatore cancella dalla Legge 241 ogni riferimento al regolamento di localizzazione delle opere pubbliche di interesse statale.

Infatti, la Legge 24 novembre 2000, n.340, meglio conosciuta come “legge di semplificazione 1999”, all’art.11, dispone la sostituzione del sopra citato art.14 – ter della Legge 241 con nuove norme che disciplinano non più la conferenza di servizi di cui al DPR 383, ma il procedimento da seguirsi, in via generale, per le conferenze di servizi.

Anche dall’esame delle note al predetto art.11 riportate nel testo coordinato della Legge 340 pubblicato sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale n.296 del 20/12/2000 non risulta alcun riferimento al DPR 383.

Poiché il procedimento in esame è rimasto privo di disciplina espressa, è plausibile immaginare alcune soluzioni interpretative:

  1. La nuova versione della Legge 241, che è legge di rilievo costituzionale e che, pertanto, è posta, nella gerarchia delle fonti al di sopra delle leggi ordinarie, non contiene più alcun riferimento al DPR 383 il quale, quindi, è da considerarsi implicitamente abrogato, con la conseguenza che riacquistano vigenza i commi 2 e 3 dell’art.81 da esso stesso, a sua volta, abrogati;

  2. Non trattandosi di abrogazione esplicita, ma solo di un riferimento espunto dalla nuova versione della legge sul procedimento amministrativo, il DPR rimane in vigore, mentre perdono efficacia le disposizioni già dettate dal vecchio art.14 – ter in materia di termine procedimentale e di competenze dei Provveditori Regionali alle OO.PP.

  3. In uno dei più importanti manuali sull’appalto di opere pubbliche, (CIANFLONE – GIOVANNINI L’appalto di opere pubbliche Ed. Giuffré 2003), nel rilevare a tal proposito una vera e propria lacuna normativa, viene sostenuta, invece, l’ipotesi di una sorta di “rinvio mobile” che risponde ai principi generali di organizzazione delle pubbliche amministrazioni.

In altre parole, data la necessità che il procedimento in questione abbia una sua regolamentazione compiuta, le conferenze di servizi da convocarsi per la localizzazione delle opere pubbliche d’interesse statale non possono che essere svolte in base alla disciplina recata dagli artt.9 e ss. della Legge 340, salvo, naturalmente, le norme acceleratorie previste dall’art.3, commi 4 e 5, del DPR 383.

Si tratta, in ogni caso, di un vuoto normativo a cui il legislatore dovrebbe dare una soluzione espressa anche alla luce del parere n.662/1997 del Consiglio di Stato già citato nel paragrafo precedente.

E’ appena il caso di rammentare, in questa sede, che la predetta Legge 340/2000 disciplina anche il procedimento da seguire per le opere ferroviarie.

L’art.9, comma 2, di detta Legge stabilisce che, per l’approvazione di progetti di opere concernenti reti ferroviarie, la conferenza di servizi deve essere indetta ai sensi dell’art.10 della Legge 27 febbraio 1998, n.30 dal Ministro dei Trasporti e della Navigazione.

Tuttavia, la medesima norma, nel caso di progetti di soppressione di passaggi a livello su linee delle Ferrovie dello Stato spa localizzati nell’ambito nazionale, attribuisce la facoltà di indire e convocare le relative conferenze di servizi alle Ferrovie stesse, sottraendo tale potere all’allora Ministro dei Trasporti e della Navigazione.


  1. Il decentramento amministrativo del DLgs 112/98

Come abbiamo già messo in evidenzia nel primo paragrafo di questo scritto, il Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n.112 conferisce alle regioni ed agli enti locali importanti funzioni e compiti amministrativi in tema di territorio e di urbanistica e, all’art.52, stabilisce che hanno rilievo nazionale “i compiti relativi all’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali ed ambientali, alla difesa del suolo e all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane”.

Il successivo art.56 del medesimo DLgs conferisce alle regioni ed agli enti locali tutte le funzioni amministrative in materia di realizzazione di opere pubbliche non espressamente mantenute dallo Stato.

E’ l’anticipazione dell’art.117 della Costituzione così come modificato dalla Legge costituzionale n.3/2001 con il quale, essendo sancito che, tra le materie soggette a legislazione concorrente, vi è quella del “governo del territorio”, la potestà legislativa e regolamentare concernente l’uso dell’intero territorio e degli aggregati urbani ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative strutture viene affidata alle regioni, salvo la determinazione dei principi fondamentali, viceversa riservata alla legislazione statale.

Nel corso del 2001, i provvedimenti di attuazione del DLgs 112 hanno poi disposto un considerevole trasferimento alle regioni ed agli enti locali di personale, risorse e competenze in materia di opere pubbliche già qualificate “di interesse statale”.

Sotto questo punto di vista, il dato più significativo è, senza dubbio, quello dell’ANAS, il quale appunto con l’avvio della riforma in questione, ha trasferito alle Province circa 25.000 km di strade statali.

Come risulta, infatti, da una ricerca curata, nel corso del 2003, dall’U.P.I. (Unione delle Province Italiane) tra 100 Province per monitorare il settore in questione, le strade ex ANAS trasferite alle Province rappresentano il 17% del patrimonio viario provinciale, costituito, ora, da circa 145.000 km di strade extraurbane.

Questo studio, visionabile sul sito web del predetto organismo, rappresenta, inoltre, che, a fronte di una assegnazione di risorse inequivocabilmente insufficiente rispetto alle condizioni di degrado e di assoluta insicurezza delle strade che sono state trasferite, le Province oggetto di rilevazione hanno programmato numerosi interventi di manutenzione della rete stradale ora di loro competenza, nonché la realizzazione di nuove strade.

Per ciò che interessa il nostro argomento, è d’obbligo osservare che, nel caso in cui questi interventi siano da considerarsi difformi rispetto agli strumenti urbanistici, i relativi procedimenti di localizzazione andranno assoggettati ai normali controlli di carattere urbanistico – edilizi di competenza non più dell’autorità statale ma delle stesse autorità locali.

Ecco, quindi, che il numero delle conferenze di servizi svolte a norma del DPR 383 per gli interventi di competenza dell’ANAS dallo Stato (vale a dire, prima dai Provveditorati regionali alle opere pubbliche, ora dai Servizi Integrati Infrastrutture e Trasporti – Settore Infrastrutture) si è conseguentemente ridotto e così si è verificato nel caso di interventi di competenza di altre amministrazioni interessate dal processo di riforma.

E’ vero che, consultando il sito web del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, l’elenco delle nuove conferenze di servizi da tenersi presso il S.I.I.T. Lazio riporta numerosi avvisi di convocazione, ma è altrettanto vero che queste conferenze riguardano soprattutto interventi da realizzare nella capitale ove, naturalmente, sono numerose le sedi di amministrazioni statali e, pertanto, altrettanto numerosi sono gli interventi insistenti su edifici appartenenti al demanio dello Stato.

Emblematico è, invece, il caso del Provveditorato Regionale alle Opere Pubbliche per l’Umbria (le cui competenze sono ora svolte dal S.I.I.T. Toscana – Umbria) presso il quale, nel periodo 1996–2005, sono state concluse 75 conferenze di servizi, quasi tutte aventi carattere urbanistico.

Dall’esame del relativo elenco emerge che le due principali amministrazioni che richiedevano l’accertamento di conformità urbanistica di opere di propria competenza erano il Compartimento ANAS della viabilità per l’Umbria (con 32 progetti) e la Gestione Governativa della Ferrovia Centrale Umbra (con 12 richieste riguardanti oltre 60 interventi).

Con l’introduzione del federalismo amministrativo, l’ANAS ha trasferito alle Province di Perugia e di Terni gran parte delle strade già statali, mentre la F.C.U. è stata trasformata in società pubblica a totale partecipazione della Regione.

Quindi, a parte l’accertamento urbanistico di alcuni interventi, pur importanti per le infrastrutture pubbliche umbre, come quelli proposti dalla Rete Gas Italia e dalla Società di gestione dell’Aeroporto di Perugia, l’attività svolta in base al DPR 383 dall’ex Provveditorato alle Opere Pubbliche per l’Umbria ha sicuramente perso l’originario rilievo quantitativo.


4. Le “grandi opere”

A seguito dell’entrata in vigore del Decreto Legislativo 20 agosto 2002, n.190 occorre registrare anche un certo ridimensionamento dell’attività svolta presso l’ex Amministrazione centrale del Ministero dei Lavori Pubblici.

Il predetto Decreto, in attuazione della Legge 21 dicembre 2001, n.443, riguardante la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale, ha stabilito, in tema di localizzazione di questi interventi, procedimenti in deroga sia alle norme del DPR 383 che all’art.81, 4° comma del DPR 616.

Si tratta di interventi numericamente limitati ma di grande rilevanza economico - sociale per l’intera collettività statale, tra le quali si annoverano anzitutto opere stradali e autostradali, opere ferroviarie, il sistema MOSE per la salvaguardia della laguna di Venezia, nonché le opere necessarie per lo svolgimento dei XX Giochi Olimpici Invernali di “Torino 2006”

Per la loro realizzazione il legislatore ha ritenuto necessario istituire una disciplina tale da garantire, ancor più di quanto non garantisse il regolamento 383, una celere approvazione dei progetti.

Infatti, il comma 5 dell’art.3 del predetto Decreto Legislativo stabilisce che i progetti preliminari delle cosiddette “grandi opere” è approvato dal CIPE che decide a maggioranza con il consenso, ai fini della intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e delle province autonome interessate, che si pronunciano sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera.

Il successivo comma 7 precisa, poi, che la medesima approvazione determina l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l’intesa Stato – Regione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati.

Sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale n.221 del 22/9/2005 è stato recentemente pubblicato il Decreto Legislativo n.189 del 17/8/2005 che reca modifiche ed integrazioni al DLgs 190/2002 in materia di redazione ed approvazioni dei progetti e delle varianti, nonché di risoluzione delle interferenze per le opere strategiche e di preminente interesse nazionale.

Detto Decreto inserisce nel DLgs 190 l’art.4 bis il quale, al comma 3, conferma che il progetto preliminare delle infrastrutture è istruito ed approvato a norma dell’art.3 ai fini dell’intesa sulla localizzazione dell’opera.

In ogni caso, la portata derogatoria della norma è evidente se solo si considera che, mentre, normalmente l’approvazione dei progetti di opere pubbliche è attribuita agli organi tecnico - amministrativi degli enti competenti, in questo caso essa è affidata al CIPE che è invece un organo a preminente composizione “politica” .

Sotto questo punto di vista, occorre aggiungere che il CIPE esamina non i progetti definitivi, ma, per consentire alla p.a. di non dissipare inutilmente risorse ed energie per opere non realizzabili, si esprime sui progetti preliminari, i quali, in verità, per comportare una decisione definitiva, devono già individuare tutti gli elementi dell’opera che possono avere incidenza sull’ambiente.

La legittimità costituzionale del DLgs 190 trova riscontro nella nota Sentenza n.303 del 2003 con la quale la Corte Costituzionale ha affrontato, seppur incidentalmente, il tema della partecipazione degli enti locali al procedimento di cui al DLgs 190, affermando che l’art.118, comma 1, Cost. in base al quale le funzioni amministrative devono essere, di regola, attribuite ai Comuni, è suscettibile di deroga da parte del legislatore statale qualora sussistano ragioni di adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà.


5. Le opere destinate alla difesa militare

Un cenno occorre riservare, in questo scritto, alle opere destinate alla difesa militare poiché già l’art.81, comma 3, del più volte citato DPR 616/77 sottraeva alla verifica degli aspetti urbanistici le cosiddette “opere destinate alla difesa militare”.

La Legge 24 dicembre 1976, n.898, poi modificata dalla Legge 2 maggio 1990, n.104, recava la nuova regolamentazione delle servitù militari, e, al fine di consentire l’armonizzazione tra i piani di assetto territoriale e di sviluppo socio – economico delle regioni con i programmi delle installazioni militari, istituiva i Comitati misti paritetici, formati sia da rappresentanti dello Stato che da rappresentanti dei Consigli regionali, stabilendo che, in caso di dissenso, si ricorresse all’audizione del Presidente della Giunta della Regione interessata dinanzi al Consiglio dei Ministri che adottava la decisione definitiva.

Successivamente, l’art.1 della Legge 18 agosto 1978, n.457, per garantire la funzionalità degli enti, comandi e reparti delle forze armate, autorizzava il Ministro della Difesa a predisporre ed attuare nel decennio 1978-1987 un programma di costruzione di alloggi di servizio per i propri dipendenti.

L’art.3 della Legge 16 febbraio 1985, n.16 stabiliva, infine, che, ai fini accertamento della conformità previsto dall’art.81 del DPR 616, dette costruzioni fossero da considerarsi equiparate alle opere destinate alla difesa nazionale e, pertanto, estendeva anche ad esse l’iter in argomento.

In occasione del provvedimento di localizzazione del progetto di ampliamento del Comando dei Carabinieri in Santa Maria Ligure, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale dubitò della legittimità costituzionale di questa norma esprimendo l’avviso che con essa il regime speciale previsto per le opere destinate alla difesa militare sarebbe stato esteso artificiosamente alle sedi di servizio (e relative pertinenze) al solo scopo di sottrarre la costruzione o la ristrutturazione di tali edifici agli adempimenti previsti dall’art.81 del DPR 616.

Pertanto, con Ordinanza del 19 marzo 1991, fu sollevata la questione di legittimità costituzionale del suindicato art.3 della Legge 16/85 dinanzi alla Corte Costituzionale.

Il supremo giudice costituzionale, con la Sentenza n.150 dell’1 aprile 1992, mise finalmente un punto fermo sulla questione richiamando, anzitutto, la propria sentenza n.216 del 1985, nella quale, sia pur con riferimento a parametri diversi da quelli ora invocati, aveva già sottolineato come l’Arma dei Carabinieri, pur espletando in prevalenza un servizio di pubblica sicurezza, costituiva un corpo militare, anzi “la prima arma dell’esercito”: dal che la conseguenza che le sedi di servizio dei Carabinieri rappresentano “beni strumentali non solo per il servizio di pubblica sicurezza, ma anche per tutte le altre attività di ogni formazione armata dello Stato (addestramento, esercitazioni, custodia di armi e munizioni ecc.), attività che, per tale Arma, trovano ulteriori specificazioni in funzioni particolari (polizia militare, raccolta di informazioni attinenti la difesa interna ed esterna, controspionaggio), chiaramente preordinate e strumentali alla difesa e alla integrità nazionale”.

Dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale, la Corte precisò, quindi, i limiti entro cui la sottrazione al controllo ex art.81 poteva essere ritenuto ammissibile, affermando che non poteva farsi riferimento solo al profilo soggettivo, vale a dire alla natura “militare” dell’Amministrazione interessata, ma, in particolar modo, alle caratteristiche oggettive ed alla finalità dell’opera da realizzare.

Da ultimo, sulla G.U. n. del 30 agosto 2005, è stato pubblicato il DPR 19 aprile 2005, n.170, recante il Regolamento concernente la disciplina delle attività del Genio Militare il quale, all’art.10, per evitare l’insorgere di incertezze circa la portata e l’interpretazione delle norme in esso contenute, dà un elenco delle opere destinate alla difesa nazionale ai sensi dell’art.2 del DPR 383 comprendente, oltre alle caserme, basi navali, aeroporti ed eliporti, anche gli alloggi di servizio per il personale militare da realizzarsi ai sensi della suindicata Legge 497/1978 e le opere di protezione ambientale correlate alle opere di difesa nazionale stesse.

In ogni caso, solo allorquando le opere rivestano le caratteristiche indicate dalla sopra citata sentenza della Corte, l’Amministrazione militare non dovrà chiedere alcun accertamento da parte di altre amministrazioni.

Invece, qualora le opere da realizzare, pur rientranti nella sfera di competenza dell’Amministrazione militare, non corrispondano a quei criteri, occorrerà assoggettare il relativo progetto alla procedura di cui all’art.81.


6. Il rilievo attuale del DPR 383/94

Da quanto sin qui esposto emergono alcune fondamentali considerazioni.

Nel paragrafo 2.1 abbiamo richiamato la Circolare n.120 del 19 ottobre 1992 con la quale il Ministro dei Lavori Pubblici aveva messo in evidenza che l’art.81 del DPR 616 rappresentava, per la localizzazione degli interventi statali, una sorta di corsia preferenziale atta a svincolare la loro progettazione dalla potestà pianificatoria dell’autorità urbanistica locale e, pertanto, a conferire priorità e celerità alla realizzazione dei lavori.

A ben vedere, la predetta Circolare richiamava, a sua volta, il citato parere n.177/91 del Consiglio di Stato il quale aveva precisato che questo carattere di “trascendenza” delle scelte statali non rispondeva soltanto al rispetto di una vera o presunta gerarchia di autorità o di interessi, quanto piuttosto all’assunto che gli interessi al cui soddisfacimento sono preposte le autorità statali non sempre e non interamente potevano essere apprezzati dalle autorità locali, la cui visione, infatti, è istituzionalmente e per definizione ristretta ad un ambito territoriale limitato.

Il suddetto Consesso teneva, inoltre, ad evidenziare che uno dei fini dell’ordinamento giuridico è quello di raggiungere un contemperamento armonico, razionale ed equilibrato di tutti gli interessi pubblici coinvolti, e che, pertanto, lo spirito della norma in questione non era affatto quello di ignorare, puramente e semplicemente, la pianificazione urbanistica locale o di stravolgerla.

Poiché, però, è ragionevole immaginarsi che non sempre sia possibile realizzare il consenso tra lo Stato e gli enti locali, era necessario prevedere regole da seguire in caso ciò non avvenisse.

In tal senso, il disposto dell’art.81, pur garantendo alle autorità regionali e comunali un’attiva partecipazione al procedimento in quanto titolari primari delle potestà urbanistiche, aveva lo scopo di stabilire che, qualora esse prospettassero posizioni non componibili, dovesse prevalere conclusivamente l’autorità statale.

Ciò anche in virtù del fatto che, a norma del DPR 616, lo Stato non poteva essere considerato estraneo alla cura di quei medesimi interessi.

Sotto questo punto di vista, il successivo DPR 383 non apporta sostanziali modifiche alla ratio del precedente assetto normativo se non introducendo in questo procedimento urbanistico lo strumento della conferenza di servizi grazie al quale è possibile effettuare un esame contestuale dei diversi interessi in gioco e, quindi, ridurre sensibilmente i tempi procedimentali.

In tale contesto, DLgs 112/98 ed il DLgs 190/02 finiscono per rappresentare due fenomeni divergenti e, nello stesso tempo, paralleli.

Da una parte, il DLgs 112 anticipa, come abbiamo avuto già modo di segnalare, il nuovo art.117 della Costituzione devolvendo alle regioni ed agli enti locali importanti competenze in materia di opere pubbliche e, di conseguenza, in ordine alla loro localizzazione.

L’ottica, però, rispetto al periodo di vigenza dell’art.81, è radicalmente cambiata in quanto l’accento non va messo solo e soltanto sul carattere di “trascendenza” delle scelte statali, ma piuttosto sul limite del potere ultimo di indirizzo e di coordinamento dello Stato che, qualora voglia realizzare opere pubbliche, deve prioritariamente raggiungere un’intesa con gli enti locali.

Dall’altra parte, il DLgs 190 individua determinate opere infrastrutturali e produttive per le quali l’approvazione del progetto, determinando la localizzazione dell’opera e l’introduzione dell’automatica variante agli strumenti urbanistici locali, costituisce un’importante deroga al regime già sostanzialmente derogatorio del DPR 383 e dell’ex art.81: lo Stato si è costituita una sfera d’intervento al riparo da qualsiasi rilevante interferenza senza che ciò sia da considerarsi lesivo delle competenze comunali.

In entrambi i casi, l’effetto è lo stesso: sia che si tratti di “grandi opere” sia che si tratti di opere di carattere locale, si finisce per sottrarre parte della materia prima, ovvero dell’oggetto del procedimento al regime a cui dovevano sottostare le cosiddette opere pubbliche di interesse statale.

E’ proprio la puntuale individuazione delle opere da assoggettare al procedimento disciplinato dal DPR 383 che ci consente di valutare correttamente il suo ridimensionamento nel più ampio panorama dei procedimenti di localizzazione delle opere pubbliche.

Al vertice di un’ideale scala gerarchica, disegnata in base alla specialità delle norme, dobbiamo porre le installazioni militari e le opere ritenute strumentali alle esigenze della difesa militare le quali, ai sensi dell’art.2 dello stesso DPR 383/94 sono sottratte all’accertamento di conformità urbanistica, salvo, come poc’anzi detto, il ricorso, in caso di dissenso con gli enti locali, ai Comitati misti paritetici.

Su un gradino più basso, collochiamo, invece, le grandi opere infrastrutturali e produttive strategiche e di preminente interesse nazionale per le quali, come sopra esposto, l’approvazione del progetto preliminare da parte del CIPE introduce l’automatica variazione agli strumenti urbanistici locali.

Alla base di questa ideale piramide troviamo, infine, le opere pubbliche da realizzarsi a cura delle Regioni e degli Enti locali, tra le quali a seguito della devoluzione di funzioni amministrative disposta dal DLgs 112 ora sono da annoverarsi molte opere che in precedenza sarebbero state realizzate da amministrazioni statali o, comunque, considerate d’interesse statale.

Ecco, quindi, che si ha definitivamente il senso del ridimensionamento dell’operatività del DPR 18 aprile 1994 n.383 che pur era nato per garantire celerità e priorità alla realizzazione di molte opere pubbliche a cui la collettività nazionale era interessata.

Vogliamo chiudere questo scritto con un’ulteriore osservazione e, insieme, una proposta.

Uno dei fini dell’ordinamento giuridico è anche quello di garantire una sorta di coerenza sistemica dei vari istituti giuridici e dei connessi procedimenti amministrativi.

Sotto questo punto di vista, risulta senza dubbio motivata giuridicamente la scelta di individuare tra le opere di interesse statale alcune opere (vale a dire le cosiddette “grandi opere”) e qualificarle come interventi “strategici” e “ di “preminente interesse nazionale”, sottraendo il relativo procedimento di localizzazione al DPR 383 e affidandolo, nel contempo, al DLgs 190.

Viceversa, appare quanto meno non ben ponderata la sclassificazione, ad opera del DLgs 112, di intere categorie di opere pubbliche già “di interesse statale” ad opere pubbliche “locali” con la conseguenza, già descritta, di assoggettarne la relativa localizzazione alle normali procedure urbanistiche senza che con ciò si abbia riguardo alle esigenze di priorità e di celerità connesse, fino a poco tempo prima, alla realizzazione di opere di quel tipo.

E’ certamente il frutto della volontà del legislatore di affidare la loro gestione e le relative risorse alle regioni e agli enti locali nella convinzione che le Amministrazioni locali meglio possono soddisfare i bisogni del cittadino perché questi può più da vicino controllarne il potere e indirizzarne i compiti.

La questione, comunque, investe il tema ben più vasto e complesso dei rapporti tra Stato, Regioni ed Enti locali che, mentre scriviamo, è oggetto di profonde modifiche a livello costituzionale con l’esame, da parte del Parlamento, della cosiddetta “devolution”.

In ogni caso, riteniamo che, per garantire l’interesse della collettività alla celere realizzazione delle opere pubbliche già qualificate “d’interesse statale” e che potrebbero essere considerate, oggi, “di maggiore rilievo regionale”, occorrerebbe che il legislatore valutasse attentamente l’opportunità di assoggettare i relativi procedimenti di localizzazione ad una disciplina normativa di carattere speciale che abbia il medesimo tenore del descritto DPR 383.



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