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La sicurezza sul lavoro negli Enti Locali e la nomina del Datore di Lavoro
Articolo 12.01.2006 (Vincenzo Galluccio)



La sicurezza sul lavoro negli Enti Locali e la nomina del Datore di Lavoro alla luce del D.Lgs. 626/1994.

di Vincenzo Galluccio

La tutela delle condizioni di lavoro costituisce nel nostro ordinamento un dovere per l’imprenditore/datore di lavoro che, avvalendosi del lavoro altrui, deve adottare tutte le misure idonee, nelle concrete condizioni aziendali, a prevenire infortuni ed eventuali situazioni di pericolo per il lavoratore derivanti da fattori naturali o artificiali di nocività presenti nell’ambiente di lavoro, secondo quanto indicato dall’art.2087 del codice civile e che costituisce norma di chiusura del sistema di sicurezza volta a comprendere tutte le ipotesi non previste espressamente dalle numerose disposizioni in materia (così Cass. Lav 06/09/1988 n.5048, Cass. Pen., sez. III, 18/02/2005 n.6360).

Si deve precisare che l’obbligo del datore di lavoro deve ritenersi violato indipendentemente dal verificarsi di un evento dannoso, sussistendo per il lavoratore il diritto di resistenza e cioè il diritto di cessare di svolgere le proprie mansioni allontanandosi dal luogo di lavoro in caso di pericolo grave ed immediato che non può essere evitato senza subire conseguenze di alcun tipo.

Il fondamento costituzionale di tale obbligo è rinvenibile negli art.li 32, 35 e 41 della Carta Costituzionale. Circa la natura giuridica dell’obbligo di garantire la sicurezza nei luoghi di lavoro, è opinione consolidata in dottrina e giurisprudenza che esso abbia carattere contrattuale, per tanto il suo inadempimento può essere fatto valere mediante l’eccezione di inadempimento ex art. 1460 c.c. o con l’azione di risoluzione o, viceversa, di esatto adempimento ex art. 1453 c.c. e, dal momento che l’attività prescritta al datore di lavoro ha carattere fungibile, nulla esclude la possibilità di ottenere esecuzione in forma specifica ex art. 2931 c.c. e 612 c.p.c.. La violazione dell’obbligo da parte del datore di lavoro da luogo, oltre alla relativa responsabilità civile nei confronti dei lavoratori danneggiati, anche a responsabilità penale ex art.li 437 c.p.(Rimozione od omissione dolosa di cautele contro infortuni sul lavoro), 451 c.p. (Rimozione od omissione colposa di cautele o difese contro disastri o infortuni sul lavoro), 589 c.p. (Omicidio colposo), 590 c.p. (Lesioni personali colpose), in dipendenza dell'accertata sussistenza di tutti gli elementi costitutivi del reato - sia soggettivi che oggettivi - secondo la legge penale. Oltre ai citati articoli del codice penale, anche le disposizioni normative speciali in materia hanno previsto tutta una serie di fattispecie di natura contravvenzionali che concorrono con i reati del codice penale per assicurare la piena tutela della sicurezza nei luoghi di lavoro. Su tutte è però intervenuto il D.lgs. 758 del 19/12/1994 che ha in larga parte depenalizzato tali reati, disciplinando “un peculiare e articolato meccanismo premiale funzionalmente destinato all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della violazione accertata, accompagnato dall'effetto estintivo del reato. La nuova normativa mira, cioè, da un lato ad assicurare l'effettività dell'osservanza delle misure di prevenzione e di protezione in tema di sicurezza e di igiene del lavoro, materia in cui l'interesse alla regolarizzazione delle violazioni, e alla correlativa tutela dei lavoratori, è di gran lunga prevalente rispetto all'applicazione della sanzione penale, dall'altro si propone di conseguire una consistente deflazione processuale” (così Corte Cost. sentenza n19 del 18/02/1998).

La legislazione repubblicana in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro, precedente all’adozione del Decreto Legislativo 19 settembre 1994, n. 626, era fondata principalmente sul D.p.r. 27 aprile 1955 n.547 e sul D.p.r. 19 marzo 1956 n.303. Anche se è indubbio che nel dopoguerra l’attenzione del legislatore si è spostata dalla prevenzione del danno alla prevenzione del rischio, mutando radicalmente la prospettiva della sicurezza, tuttavia i testi normativi dell’epoca si caratterizzavano per la loro inadeguatezza e frammentarietà, anche alla luce dell’evoluzione tecnologica e culturale sui problemi della sicurezza; tant’è che già lo Statuto dei lavoratori (Legge 20 maggio 1970 n.300) all’art.9 poneva l’accento sulla prevenzione attraverso la costituzione di un apposito organismo: la “Commissione per la valutazione dei rischi”. Anche se la vera norma che avrebbe dovuto segnare definitivamente il superamento dei vecchi D.P.R. era la legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (Legge 23 dicembre 1978 n. 833), che in base all’art.24 delegava il Governo ad adottare il Testo unico in materia di igiene e sicurezza negli ambienti di lavoro, di fatto mai approvato.

Ma è soprattutto sul piano comunitario che, a partire dalla fine degli anni ottanta, attraverso una serie di direttive vengono definiti in modo sempre più analitico gli obblighi specifici di prevenzione degli infortuni sul lavoro in relazione ai singoli settori o attività (89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269, 90/270, 90/394, 90/679,).

Tutte le norme comunitarie sopra indicate sono state recepite ed attuate nel nostro ordinamento con il Decreto Legislativo 19 settembre 1994, n. 626 e successivamente modificato ed integrato dalle seguenti disposizioni normative: D.Lgs.242/96, D.Lgs.345/99, D.Lgs.66/2000, L.422/2000, L.14/2003 e ciò in attuazione delle direttive europee 93/88, 95/63, 97/42, 98/24, 99/38 e 99/92.

Più di recente la legge 29 luglio 2003 n. 229 ha attribuito al governo apposita delega per il riordino dell’intera materia mediante l’adozione di un apposito Testo Unico, anche alla luce della riforma del mercato del lavoro, al fine di armonizzare tutte le modifiche ed integrazioni normative che si sono susseguite nel tempo. Si precisa che tale delega è stata ulteriormente prorogata con la legge 27 luglio 2004 n. 186.

Il Decreto Legislativo 19 settembre 1994, n. 626 ha finalmente razionalizzato l’intera materia raccogliendo in un unica formulazione le misure generali per la protezione della salute e per la sicurezza dei lavoratori, costringendo i datori di lavoro ad affrontare il problema della sicurezza in modo differente rispetto al passato attraverso la creazione di un vero e proprio servizio aziendale di prevenzione e protezione e prevedendo tre fasi attraverso le quali pervenire alla sua realizzazione.

La prima fase consiste nella valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza dei lavoratori in relazione alla natura dell’organizzazione complessiva dell’attività di lavoro. In tale fase devono essere accertati, preventivamente, la natura e l’entità del rischio lavorativo, anche nel caso di mutamenti strutturali dell’attività lavorativa già in atto.

La seconda fase consiste nella programmazione delle misure di tutela, infatti, all'esito della valutazione di tutti i rischi per la sicurezza e per la salute dei lavoratori, il datore di lavoro elabora un documento contenente una relazione sulla valutazione dei rischi per la sicurezza e la salute durante il lavoro nella quale sono specificati i criteri adottati per la valutazione stessa; l'individuazione delle misure di prevenzione e di protezione e dei dispositivi di protezione individuale, conseguente alla valutazione di cui al punto precedente; il programma delle misure ritenute opportune per garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza.

Infine la terza fase riguarda l’attuazione, il controllo e l’aggiornamento delle misure di tutela in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico e, ove ciò non sia possibile, la loro riduzione al minimo. Ed è proprio in questa fase che si realizza il controllo sanitario dei lavoratori in funzione dei rischi specifici, oltre che l’informazione, la formazione, la consultazione e la partecipazione dei lavoratori ovvero dei loro rappresentanti, sulle questioni riguardanti la sicurezza e la salute sul luogo di lavoro. Tali misure devono essere adeguate alla natura dell'attività, alle dimensioni dell'azienda, ovvero dell'unità produttiva, e al numero delle persone presenti (art.3 e art. 4 D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626). La competenza generale a vigilare sull’applicazione della legislazione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro è svolta dalle A.S.L.

Con la emanazione del D.Lgs.626/94 non si è posto in discussione l’applicazione anche agli Enti Pubblici, ed in particolare alle Province ed ai Comuni, degli obblighi di sicurezza verso i dipendenti che hanno o meno un rapporto di lavoro stabile con l’ente presso il quale svolgono la propria attività di servizio o lavorativa, e ciò non solo alla luce del principio di effettività e del principio del neminem laedere, ma soprattutto a seguito del processo di aziendalizzazione di tutte le pubbliche amministrazioni, che devono conformare la propria attività ai principi di efficienza, efficacia ed economicità.

Il Legislatore ha preso atto delle difficoltà e dei dubbi interpretativi che erano sorti nella prima formulazione dell’art. 2 del D.Lgs.626/94 e che da più parti erano stati segnalati in ordine alla individuazione del “datore di lavoro” nelle pubbliche amministrazioni caratterizzate da una forte frammentazione delle competenze funzionali fra i vertici degli organi di indirizzo politico e quelli di gestione amministrativa. Il problema in particolare si è manifestato proprio con riferimento ai Comuni per individuare l’organo obbligato all’effettuazione degli adempimenti normativi, in particolare occorreva definire se essi rientravano tra le competenze del Sindaco, della Giunta o addirittura del Consiglio ovvero ancora dei vari dirigenti, con evidenti problemi organizzativi del servizio sicurezza con sovrapposizioni e interferenze decisionali. E’ per queste ragioni che il legislatore, con il c.d. decreto correttivo (D.Lgs. 19 marzo 1996 n. 242) ha introdotto una speciale definizione del “datore di lavoro” per le pubbliche amministrazioni rientranti nel campo di applicazione dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ed oggi art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo unico sul pubblico impiego).

La norma de quo si limita a disporre, con formulazione indifferenziata ed incondizionata, che nelle Pubbliche Amministrazioni per datore di lavoro s’intende il dirigente, disponendo altresì, che entro 60 gg. gli organi di direzione politica o comunque di vertice, procedono alla individuazione dei dirigenti da nominare datori di lavoro (art.30D.Lgs.242/96). Per tanto, se in passato nella prassi amministrativa, vi è stata la nomina come “datore di lavoro” anche soggetti diversi dai dirigenti, così che in molti enti erano stati nominati il Sindaco, il Presidente, uno degli assessori, o addirittura in taluni Comuni l’intera Giunta, oggi ogni dubbio al riguardo appare tuttavia ingiustificato a causa dell’inequivocabile formulazione legislativa che richiama espressamente soltanto la figura del dirigente o del funzionario, escludendo dalla gestione attiva delle funzioni di sicurezza gli organi di governo.

La nomina del dirigente/datore di lavoro è un vero e proprio atto dovuto degli organi politici di governo, così come il conferimento ad essi dei mezzi necessari per esercitare le relative funzioni è il presupposto essenziale sulla base del quale costruire l’intero sistema sicurezza voluto dalla legge.
In questi casi il giudice penale potrà quindi facilmente ritenere che l’omessa nomina o il non aver fornito gli strumenti finanziari necessari abbia concorso causalmente a determinare l’evento lesivo con conseguente responsabilità penale ed amministrativa degli organi politici. Occorre comunque sottolineare che, anche quando la nomina del datore di lavoro sia stata tempestivamente e correttamente effettuata, permane in capo agli organi politici una responsabilità residua di cui essi non possono spogliarsi e che si sostanzia in una “culpa in eligendo”.

Altro problema che la norma lascia invece insoluto è quello relativo alla individuazione dell’organo politico obbligato alla individuazione del dirigente che debba assumere i compiti e le responsabilità del datore di lavoro. La norma parla di “organi di direzione politica o comunque di vertice” introducendo due concetti che possono risultare nell’ambito soprattutto degli enti locali antitetici in riferimento alle competenze della Giunta e del Sindaco/ Presidente di Provincia. Anche se è opinione prevalente che tale potere debba essere attribuito al capo dell’amministrazione, quale organo del vertice politico dell’amministrazione. Nella pratica il Sindaco attribuisce la qualifica, ma i poteri del Dirigente o del funzionario a cui sono attribuite funzioni dirigenziali, gli derivano direttamente dalla legge, e quindi non costituiscono una delega di funzioni in senso stretto tali da poter giustificare la scelta politica di non attribuire ad alcun dirigente o funzionario la responsabilità datoriale sulla sicurezza. Il problema si pone specie nei piccoli Comuni, dove in assenza di figure dirigenziali, ci si è domandato se non potesse essere nominato datore di lavoro il segretario comunale, attesa la sua posizione apicale nella struttura organizzativa dell’ente. Ciò è da escludere, non solo per le peculiarità del rapporto d’impiego, di cui in seguito si farà cenno, ma soprattutto per le funzioni di garante della legalità e di coordinamento dei funzionari e dirigenti che esclude una qualsivoglia compatibilità con le funzioni datoriali e gestionali in senso stretto, salvo l’eventualità che venga ad assumere le funzioni di city manager. La cosa sembra essere risolta, invece, dall'art. 45 del vigente C.C.N.L. del comparto Regioni/Enti Locali per il personale non dirigenziale degli enti locali. Detta norma precisa che, per gli enti locali in cui, ai sensi delle vigenti disposizioni, non è prevista la qualifica dirigenziale, i poteri e le prerogative che il contratto attribuisce al dirigente si intendono riferiti, fatte salve eventuali diverse disposizioni degli statuti e dei regolamenti degli enti medesimi, al personale che, sulla base dei singoli ordinamenti è preposto a strutture organizzative di massima dimensione, purchè ascritto a qualifiche funzionali che prevedano come requisito di accesso il titolo della laurea (settima q. funzionale). L'esercizio di tali poteri e prerogative non costituisce svolgimento di mansioni superiori. Per i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti l'organo esecutivo può, con delibera motivata che riscontri in concreto la mancanza assolutamente non rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei dipendenti, affidare ai componenti dell'organo esecutivo medesimo la responsabilità dei servizi, o di parte di essi, unitamente al potere di assumere gli atti di gestione in deroga al principio della separazione, così com’è previsto attualmente dall’art. 53, comma 23, legge 388/2000, come modificato dalla legge 448/2002.

E’ necessario sciogliere un ulteriore dubbio in ordine al numero dei dirigenti che possono essere individuati come datori di lavoro in ogni struttura organizzativa. Molti comuni, caratterizzati da una particolare complessità organizzativa, hanno nominato decine di dirigenti-datori di lavoro, in pratica uno per ogni settore. In tal modo, ognuno di essi ha finito per assumere una porzione limitata delle responsabilità di tutela e prevenzione, sostanzialmente coincidente con quelle normalmente connesse all’espletamento di funzioni dirigenziali. Nominare più datori di lavoro nell’ambito della medesima struttura organizzativa vuol dire infatti vanificare quella reductio ad unum delle competenze di tutela e prevenzione che, costituisce la motivazione certamente determinante che ha mosso il legislatore. Tant’è che quasi tutti i comuni, che hanno operato in tal senso, hanno già avvertito l’esigenza di creare un coordinamento dei vari datori di lavoro a un organo politico, per lo più uno degli assessori. Bisogna dire però che lo stesso testo letterale della norma usa i termini di “dirigente” o “funzionario” sempre al singolare e non menziona minimamente la possibilità che più datori di lavoro coesistano nell’ambito della medesima struttura organizzativa, Deve quindi ritenersi che tale ipotesi sia da escludere nell’ambito della pubblica amministrazione così, del resto, come nel settore privato.

Per tanto, come chiarito in precedenza, è evidente la necessità che il dirigente/datore di lavoro possa disporre di un autonomia di spesa, beneficiando di un apposito capitolo di bilancio destinato alla sicurezza, infatti l’attribuzione di una adeguata autonomia gestionale costituisce il presupposto essenziale ed ineliminabile per determinare un’effettiva assunzione di responsabilità; diversamente questi non potrà mai essere ritenuto responsabile della omissione di atti che non aveva concretamente il potere di compiere. A conferma di ciò recentemente la Suprema Corte di Cassazione (Cass. Pen., sez. IV, sentenza n. 10243 del 16/03/2005) ha affermato che il responsabile per la sicurezza in un Ente pubblico, reso formalmente edotto che una modalità lavorativa costituisce serio pericolo per chi la esegue e non abbia sufficiente disponibilità di spesa onde approntare gli adeguati strumenti di protezione, deve vietarne l’esecuzione al fine di evitare un eventuale incriminazione sul piano penale, prevalendo, ovviamente la salute dei dipendenti sull’interesse pubblico all’espletamento delle attività.

La sede naturale per la determinazione del budget a disposizione del datore di lavoro è ovviamente il bilancio, ma non si esclude che la sicurezza degli uffici pubblici comunali, sia per i dipendenti, che per gli utenti, possa costituire una precisa scelta strategica attuata mediante un’apposita previsione nel Piano Esecutivo di Gestione.

In ordine ai limiti della disponibilità finanziaria si può solo dire che essa deve risultare adeguata alle esigenze di sicurezza dell’ente e quindi proporzionata all’entità dei rischi valutati. Ma è evidente che una determinazione precisa potrà essere effettuata solo dopo la stesura del piano di sicurezza e la individuazione degli interventi di tipo prevenzionale necessari.

Sarà il piano di sicurezza a individuare le spese necessarie e ad orientare quindi gli amministratori nella definizione di budget da mettere a disposizione del dirigente/datore di lavoro.

Rilevante è anche la questione relativa all’ambito di applicazione della normativa antinfortunistica nei confronti di quei soggetti che, come i segretari comunali e provinciali, pur svolgendo la propria attività alle dipendenze del comune, non possono vantare la titolarità del rapporto d’impiego con l’Ente locale. Bisogna ricordare che per i segretari comunali, a seguito della riforma attuata con la legge 15.05.1997 n. 127 ed il successivo d.P.R. 04.12.1997, n. 465 (regolamento sull’ordinamento dei segretari comunali e provinciali), sussiste un rapporto di impiego peculiare a seconda che si consideri, rispettivamente, il rapporto organico e quello di servizio: il primo si instaura con l’Agenzia al momento del superamento del corso/concorso e la iscrizione all’Albo, il secondo con l’Ente Locale a seguito della nomina da parte del Sindaco/Presidente di Provincia, per tanto, seppur sottoposto ad una disciplina speciale, è un lavoratore destinatario delle norme antinfortunistiche in virtù del rapporto di servizio instaurato con l’Ente Locale, che è rende quest’ultimo responsabile nei confronti del segretario, in ragione dell’attività lavorativa prestata presso di esso.

Un’altra questione aperta fino a qualche anno a dietro riguardava la possibilità di riconoscere nel nostro ordinamento il potere, da parte dei dirigenti nominati, di delegare le funzioni datoriali inerenti alla sicurezza (per tutte si ricordi Cass. Pen., sez.III, 27 marzo 1998). L’opinione prevalente era quella di escludere l’ammissibilità del potere di delega soprattutto in virtù del carattere personale della responsabilità penale anche ai fini prevenzionali. Oggi la questione è stata superata con l’entrata in vigore della legge 15 luglio 2002 n.145 che ha aggiunto all’art.17 del D.lgs. 165/2001 il comma 1 bis che ha autorizzato in particolari circostanze determinate la delega delle funzioni in genere, comprese quelle datoriali.

Ricordiamo brevemente che tra i principali compiti del datore di lavoro vi sono quelli inerenti alla nomina del responsabile per la sicurezza e del medico competente:

La scelta del responsabile per la sicurezza ex art. 2, lett. e) del D.Lgs. n. 626/94, in quanto "persona designata in possesso di attitudini e capacita` adeguate” avviene, di regola, tra il personale in organico dotato dei requisiti necessari. A tal proposito il D.Lgs. 23 giugno 2003 n.195, aggiungendo al D.Lgs. 626/94 l’art.8 bis, ha stabilito non solo quelli che sono i requisiti specifici al momento della nomina, ma ha tracciato le linee fondamentali per assicurare la formazione continua del personale che assumono tale compito fondamentale e prevedendo espressamente l’obbligo delle amministrazioni pubbliche di assicurare la formazione dei propri responsabili. I compiti ed i ruoli del responsabile hanno carattere fondamentalmente consultivo e di controllo in tutte le fasi che riguardano la programmazione e la gestione delle misure di sicurezza . Deve, altresi`, rappresentarsi che ai sensi dell'art. 8 comma 4 del citato D.Lgs. n. 626/1994 il datore di lavoro, come sopra individuato, può avvalersi, al fine di organizzare il servizio di prevenzione e protezione, di persone esterne in possesso delle conoscenze professionali necessarie per integrare l'azione di prevenzione e protezione prevista dal medesimo articolo (esternalizzazione del servizio). A tal fine può essere utilizzato lo strumento normativo previsto dall'art. 7 comma 6 del D.Lgs. 30 marzo 2001 n.165, il quale prevede che per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

Analogo discorso vale anche per la nomina del medico competente ai sensi dell’art.17 del D.Lgs. 626/94, si tratta di un importante collaboratore del datore di lavoro nella gestione complessiva del Servizio di protezione e prevenzione attraverso la sorveglianza sanitaria, realizzando tutti gli accertamenti sanitari e rendendo la relativa informazione; si precisa in merito che l’Istituto nazionale per le assicurazioni contro gli Infortuni sul lavoro ha predisposto con delibera 331/2003 la possibilità di stipulare convenzioni con amministrazioni pubbliche per l’assistenza/consulenza nell’organizzazione dell’attività di sorveglianza sanitaria, in particolare con nota del 04/02/2004 ha disposto le modalità attraverso le quali stipulare le suddette convenzioni per la nomina del medico competente. Naturalmente nulla esclude la possibilità, anche per la nomina del medico competente di avvalersi dello strumento normativo di cui all'art. 7 comma 6 del D.Lgs. 30 marzo 2001 n.165.


BIBLIOGRAFIA

  • Dirstat - Comunicato sindacale numero 3 marzo 1999;
  • Mauro Fanti “Sicurezza sul lavoro: verso un concreto sostegno alle imprese” in I.L. Bimestrale di informazione dell’INAIL maggio/giugno 2002 n.3.
  • Soprani Perguido “La delega di funzioni nel settore pubblico” in Ambiente e Sicurezza n.20 del 02/11/2004 e n.13 del 20/06/05.
  • Gianni Loy La tutela della salute nei luoghi di lavoro Padova ed. Cedam 1996.
  • Del giudice – Mariani Legislazione e previdenza sociale Napoli ed. Simone 2001
  • Circolare Ministero Interni n. 6/1993 pubblicata sulla G.U. n. 168 del 20.7.1993.
  • Gianluca Di Pietro “L'individuazione del soggetto responsabile delle misure antinfortunistiche negli Enti Locali


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