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Il rapporto di lavoro nel pubblico impiego dopo la riforma Brunetta

di Maurizio Danza

Appare arduo sostenere che, allo stato attuale, dopo l’approvazione del Dlgs 27 ottobre 2009, n. 150 attuativo della legge n°15 del 2009, il rapporto di lavoro dei dipendenti di cui all’art 2 c.2 del D.lgs n°165/01 possa essere definito ancora di tipo “contrattualizzato” nella accezione di Massimo D'Antona, evidentemente finalizzata ad evidenziare l’esistenza di una fonte di regolamentazione prevalentemente di tipo pattizio ed evincibile dalle norme della contrattazione collettiva e dai principi del codice civile.

Non si può infatti non constatare come il rapporto di lavoro nel pubblico impiego, appaia fortemente modificato nella sua natura e struttura ontologica, soprattutto tenuto conto del nuovo sistema di contrattazione collettiva previsto nel nuovo titolo III° del D.Lgs n°165/2001, atteso che la riforma c.d. Brunetta interviene sul punto tracciando una nuova ripartizione tra materie riservate alla legge statale e alla contrattazione collettiva, prevedendo in sostanza che gli istituti fondamentali fino ad oggi attribuiti con riserva di legge,alla legislazione contrattata tra A.R.A.N. e organizzazioni sindacali, dovranno trovare definizione esclusiva,in mancanza di espressa delega alla contrattazione nella norma di legge statale.

A tal proposito il nuovo art 40 del D.Lgs n°165 del 2001 ,che esplicitamente esclude dalla contrattazione collettiva tra le altre, le materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini del trattamento economico accessorio, della mobilità, delle progressioni economiche e, quanto alla dirigenza la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali.

La conseguenza in riferimento alla disciplina giuridica del rapporto di lavoro, all’indomani dei nuovi contratti collettivi nazionali, come è noto di durata triennale, anche sulla scorta della intesa sulla riforma degli assetti contrattuali nel settore del pubblico impiego del 30 aprile 2009, sarà la coesistenza di un rapporto di lavoro con una duplice regolamentazione giuridica, rappresentato da istituti introdotti con legge dello Stato ed in molti casi inderogabili e dalla contrattazione collettiva in via residuale, dando luogo a non poche conseguenze sia in ordine alla ricostruzione dei rispettivi limiti di attribuzione delle diverse fonti di diritto del lavoro pubblico, che in merito alla giurisdizione applicabile alla specifica disciplina.

Un primo significativo intervento sul rapporto di lavoro, nella ratio riformatrice ispirata al conseguimento della efficienza ed ottimizzazione della pubblica amministrazione, è certamente quello operato attraverso una modifica sostanziale delle voci e della struttura della retribuzione nell'art 45 del D.Lgs n°165/01, innanzitutto introducendo l'istituto della performance in sostituzione di quello di produttività, con la intenzione di tenere ben distinti il trattamento fondamentale, dalla parte relativa al trattamento economico accessorio per i dipendenti e per la dirigenza da quella della posizione di risultato ( cfr.art 24 c.1 bis D.Lgs n°165/01), attribuendole un valore rilevante ai fini della verifica del raggiungimento effettivo degli obiettivi assegnati presupposto indefettibile per la attribuzione delle risorse aggiuntive.

A ben vedere proprio il livello di performance c.d. individuale ( accanto a quella c.d. organizzativa), conseguito ai fini della attribuzione del trattamento economico accessorio, diventa anche condizione preferenziale per l'accesso alle procedure per la progressione economica e giuridica dei dipendenti, prevedendo la norma che il collocamento nella fascia più alta, tra le tre previste dal decreto, costituisca rispettivamente titolo prioritario e rilevante.

Ulteriore elemento di novità che inciderà profondamente sulla struttura giuridica del rapporto di lavoro con riferimento alla problematica relativa “ai limiti quantitativi e qualitativi” della prestazione del dipendente pubblico, è senza dubbio la modifica operata sull’art 52 del D.Lgs n°165/2001 che attiene alle prestazioni richiedibili al lavoratore dipendente da intendersi, nella ratio della riforma Brunetta quale condizione di ottimizzazione delle risorse a disposizione della pubblica amministrazione: a tal proposito va rilevato come alla luce dell'attuale disposto normativo, al dipendente potrà essere chiesto l'adempimento di quelle mansioni non più corrispondenti alla classificazione professionale, ma all’area di inquadramento, i cui confini appaiono meno certi, se non si provvederà anche alla emanazione di norme finalizzate ad introdurre una disciplina di raccordo, che tenga conto anche delle abilitazioni conseguite e delle esperienze professionali acquisite dai dipendenti.

Indice ulteriore di un mutamento degli assetti regolativi del rapporto di lavoro, le rilevanti modifiche intervenute in riferimento alla materia disciplinare, parimenti concepita come strumento funzionale e /o di controllo dei risultati della performance individuale; sul punto il decreto attuativo della L.15 del 2009 ,nel portare a completamento il processo di autonomia del procedimento disciplinare da quello penale, è intervenuto in primo luogo sul procedimento disciplinare distinguendo tra sanzioni lievissime,e cioè il rimprovero verbale, che sarà regolamentata dalla contrattazione collettiva, e quelle meno gravi, normate esclusivamente dalla legge che attribuisce tutti i poteri al Dirigente dell'ufficio in cui presta servizio il dipendente; per quelle più gravi invece, la competenza resta attribuita all'Ufficio competente per i procedimenti disciplinari che deciderà anche in merito a quelle meno gravi nel caso in cui il responsabile dell'ufficio non possegga la qualifica di dirigente( cfr.55 bis c.2,c.4 del D.lgs n°165/01).

Per quanto concerne poi le nuove tipologie sanzionatorie introdotte dal decreto e ritenute espressamente inderogabili da parte della contrattazione , si chiarisce in primo luogo che sulla materia resta la giurisdizione del giudice ordinario in funzione del lavoro secondo l'art 63 del D.lgs n°165/01 .

La disposizione di cui all'art 55 quater prevede poi tra le nuove fattispecie sanzionatorie “non conservative”riconducibili alla tipologia del licenziamento c.d. disciplinare, sei nuove fattispecie tra cui rileva quella per” falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione di atti o del sistema di rilevamento o attraverso certificato medico falso”( cfr.lett a c.1).A ben vedere questa fattispecie appare in linea con la ratio di particolare rigore della riforma del pubblico impiego in tema di inasprimento delle sanzioni agli assenteisti, atteso che il comportamento già di per sé fonte di responsabilità disciplinare, è presupposto della nuova figura di reato per false attestazioni o certificazioni introdotta dal successivo art 55 quinquies che può dar luogo anche a responsabilità del dipendente per danno patrimoniale nonché per danno all'immagine subito dalla pubblica amministrazione,figure nuove introdotte dal decreto.

Infine ancora tra le misure estintive del rapporto di lavoro poste in qualche modo a presidiare l'ottemperanza degli obiettivi di performance assegnati al dipendente pubblico , va menzionata la specifica e nuova tipologia di licenziamento disciplinare prevista per insufficiente rendimento riscontrato in un arco temporale non inferiore ai due anni per reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione ( cfr.55 quater c.2).

Infine la successiva disposizione ( cfr.art 55 sexies c.2) prevede, il collocamento in disponibilità nel caso in cui il lavoratore cagioni grave danno al normale funzionamento dell'ufficio per inefficienza o incompetenza professionale, accertate dalla pubblica amministrazione all'esito del procedimento disciplinare.