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Occupazione acquisitiva: decorrenza della prescrizione dell'azione risarcitoria
Consiglio di Stato , sez. IV, sentenza 10.11.2003 n° 7135
La realizzazione di un’opera pubblica su un’area di proprietà privata, in mancanza di provvedimento autorizzativo della sua occupazione ovvero ad avvenuto decorso dei termini di occupazione legittima, determina l’acquisto originario della proprietà da parte della P.A. e il diritto del proprietario al risarcimento del danno per la perdita del bene, che si prescrive in cinque anni.

E' quanto ribadito dalla Sezione IV del Consiglio di Stato nella sentenza n. 7135 depositata il 10 novembre 2003 sulla c.d. "occupazione acquisitiva".

I giudici di Palazzo Spada hanno precisato che, a proposito del momento consumativo dell’illecito, rilevante ai fini della decorrenza del termine di prescrizione dell'azione risarcitoria occorre distingue tre situazioni:
a) durante il periodo di occupazione legittima, l’illecito si consuma allo scadere del provvedimento di occupazione d’urgenza;
b) dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima, l’illecito si consuma nel momento in cui si realizza la radicale trasformazione del fondo occupato;
c) in caso di occupazione illegittima ab initio, l’illecito si consuma nel momento della irreversibile trasformazione del fondo.

(Altalex, 19 novembre 2003)





REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 3921del 2002, proposto da

M.M., T., V., C., S. e M. e M.N., rappresentate e difese dagli avv.ti Costantino Ventura e Mario Giannattasio ed elettivamente domiciliate presso Luigi Gardin, in Roma, via Laura Mantegazza, 24,

contro

- il COMUNE di BARI, in persona del Sindaco p.t.,

costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv.to Nicolo’ de Marco ed elettivamente domiciliato presso lo studio dello stesso, in Roma, via Cassiodoro, 1\a;

- R.T.I. IMPREGILO S.p.A. – INES S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., costituitosi in giudizio quale IMPREPAR - Impregilo Partecipazioni SPA, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’A.T.I. Impregilo Spa – Oleandri Srl, rappresentata e difesa dall’avv.to Paolo Nitti ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Marco Ravaioli, in Roma, via Papiniano, 29;

- la REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale, non costituitasi in giudizio,

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sede di Bari – II Sez., n. 167/2002 dell’11 gennaio 2002.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bari e di IMPREPAR - Impregilo Partecipazioni SPA, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’A.T.I. Impregilo Spa – Oleandri Srl;

Visto che non si è costituita in giudizio la Regione Puglia;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 24 giugno 2003, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace;

Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Costantino Ventura per le appellanti e l’avv. Nicolò De Marco, sia per il Comune di Bari che, in sostituzione dell’avv. Paolo Nitti, per IMPREPAR - Impregilo;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La sig.ra M.M. ed altre, proprietarie od usufruttuarie di suoli edificatòrii siti in Comune di Bari, hanno proposto, dinanzi al T.A.R. per la Puglia, ricorso, notificato in data 23 dicembre 1999, esponendo di aver subito l’occupazione di tali aree, per una superficie complessiva di mq. 3.309, in base a decreto del Sindaco del 23 aprile 1990, ai fini della esecuzione di lavori di viabilità primaria Asse Nord Sud dal Porto alla Tangenziale.

Una volta premesso che dalla data del 31 dicembre 1994 l’occupazione de qua è divenuta illegittima e che l’immobile è stato sottoposto ad irreversibile trasformazione, hanno chiesto la condanna del Comune di Bari e del R.T.I Cogefar – Impresit, quale concessionario delle opere anzidette, al risarcimento del danno.

Oltre all’azione risarcitòria, le ricorrenti hanno pure proposto, in subordine, azione di annullamento, per illegittimità, di una serie di atti inerenti alle procedure per la realizzazione di detta opera pubblica e precisamente:

- deliberazione di G.M. n. 1570 in data 8 aprile 1992, di proroga dei termini di ultimazione dei lavori;

- deliberazione del C.C. n. 252 in data 21 dicembre 1994, di riapprovazione, in variante al P.R.G., del progetto dell’opera pubblica;

- deliberazione di G.M. n. 2519 in data 18 maggio 1995, di disposta proroga del termine di occupazione d’urgenza;

- deliberazione del C.C. n. 144 in data 8 agosto 1995, di convalida della delibera di G.M. n. 252/94;

- deliberazione del C.C. n. 67/96, di controdeduzioni e rigetto delle osservazioni presentate;

- deliberazione della Giunta Regionale n. 2750 in data 27 maggio 1997, di approvazione degli atti di variante al P.R.G., riguardanti l’opera in questione;

- deliberazione di G.M. n. 898 in data 21 maggio 1998, di proroga dei termini di ripresa ed inizio dei lavori.

Il T.A.R., in adesione ad eccezione sollevata dal Comune e dalla capogruppo dell’A.T.I., ha respinto la domanda risarcitòria, ritenendola proposta dopo il compimento della prescrizione estintiva quinquennale, sul rilievo che la radicale trasformazione del fondo è intervenuta nel luglio 1993 (come risulta dalla consulenza tecnica d’ufficio disposta da quel Giudice) e che con essa era iniziata a decorrere la prescrizione; d’altra parte, secondo il Tribunale amministrativo, l’ultima fonte legittima della procedura ablatòria sarebbe il provvedimento di G.M. n. 15303 in data 26 marzo 1990, che aveva rideterminato il termine finale dei lavori al 31 luglio 1992, “con la conseguenza che da quest’ultima data comincia a decorrere lo spazio temporale non suffragato da garanzie procedimentali, nell’àmbito del quale si sono prodotti comportamenti illeciti della p.a. con l’acquisizione appropriativa dei fondi” (pag. 6 sent. impugn.).

Il T.A.R. ha, poi, dichiarato improcedibile, per difetto di interesse, l’azione impugnatòria, considerando la stessa peraltro tardiva, sia in òrdine all’atto di riapprovazione del progetto di opera pubblica, sia in òrdine al decreto di occupazione d’urgenza in data 23 aprile 1990.

Le sigg.re M.M., ......................, con ricorso notificato in data 9 maggio 2002, hanno impugnato la citata sentenza, formulando unico, articolato, motivo di impugnazione.

Il Comune di Bari e la Impregilo hanno replicato con controricorso, affermando, quanto all’azione risarcitòria, l’intervenuta prescrizione del diritto di credito azionato e, quanto all’azione impugnatòria, l’inammissibilità per tardividità ed intervenuta acquiescenza.

Successivamente alla sentenza di primo grado, con nota in data 20 gennaio 2003, il Comune di Bari, in esecuzione della delibera di G.M. n. 1623/2000, ha formulato alle appellanti una proposta di definizione della procedura espropriativa che ha dato luogo alla presente controversia, con offerta di un’indennità omnicomprensiva pari a £. 382.916.987=; le appellanti, con nota in data 19 marzo 2003, hanno accettato tale proposta.

Tutte le parti hanno presentato memorie.

All’udienza pubblica del 24 giugno 2003 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Le appellanti agiscono anzitutto per la declaratoria del diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla irreversibile trasformazione di fondi di loro proprietà, occupati sine titulo dal Comune di Bari ai fini della esecuzione di lavori di viabilità primaria Asse Nord Sud dal Porto alla Tangenziale.

Il T.A.R. ha dichiarato, con la sentenza di primo grado, l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno fatto valere.

Va anzitutto, valutata, l’incidenza di alcuni fatti successivi alla sentenza di primo grado sul diritto azionato, al fine, in particolare, della verifica della loro idoneità a provocare la cessazione della materia del contendere.

Orbene, l’intervenuta proposta, da parte del Comune di Bari, di una “cessione volontaria per accessione invertita” dei fondi anzidetti, con contestuale offerta di una “indennità di espropriazione, di occupazioni e interessi a titolo omnicomprensivo … per l’occupazione acquisitiva dei suoli”, nonché la successiva incondizionata accettazione, da parte delle appellanti, di tale corrispettivo, con contestuale rinunzia “ad ogni e qualsiasi ricorso o impugnativa avverso gli atti inerenti la procedura per accessione invertita rinveniente da occupazione acquisitiva circa la realizzazione dell’opera in oggetto”, non essendo state seguite dall’effettivo soddisfo delle odierne appellanti, mediante il pagamento di quanto offerto e accettato né dalla stipula di un atto transitivo e consacrante l’intervenuto accordo, non appaiono tali da soddisfare integralmente il diritto azionato; sì che deve ritenersi la persistenza dell’interesse alla decisione nel mérito della causa de qua.

Venendo appunto a tale mérito, con i primi tre profili dell’unico motivo di ricorso in appello, si contesta la valutazione compiuta dal T.A.R. circa l’intervenuta prescrizione.

Le doglianze sono infondate.

E’ noto, pacifico e condivisibile l’orientamento giurisprudenziale, affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione, secondo cui la realizzazione di un’opera pubblica su un’area di proprietà privata, in mancanza di provvedimento autorizzativo della sua occupazione ovvero ad avvenuto decorso dei términi di occupazione legittima, determina l’acquisto originario della proprietà da parte della P.A.; e che la posizione del proprietario inciso viene in tal caso a qualificarsi come diritto al risarcimento del danno per la perdita del bene (il principio è stato enunciato da Cass., Sez. Un., 26 febbraio 1983, n. 1464).

Il términe per l’esercizio di tale diritto è quello fissato dall’art. 2947 cod. civ., sulla base della qualificazione del comportamento della P.A. come illecito aquiliano (v. Cass., sez. un., 25 novembre 1992, n. 12546).

Da tali illiceità scaturiscono, da un lato, la scelta dell’ordinamento di non equiparare, per sanatoria, la fattispecie della occupazione appropriativa a quella della espropriazione per pubblica utilità e, dall’altro, la configurazione del ristòro del privato come risarcimento del danno (e non come indennità), con conseguente prescrizione del relativo diritto in cinque anni.

Per quanto concerne la decorrenza del términe prescrizionale dell’azione risarcitòria, la prescrizione decorre sempre dalla scadenza del periodo di occupazione legittima.

Occorre, tuttavia, distinguere; nel caso in cui l’opera venga realizzata nel periodo di occupazione legittima, si deve attendere, per l’inizio della prescrizione, la scadenza del términe di occupazione d’urgenza, perché è solo in questo momento (laddove non sia stato nel frattempo emanato un decreto di espropriazione) che si consuma l’illecito, fonte del diritto al risarcimento del danno.

In ipotesi, invece, di occupazione illegittima per totale mancanza di provvedimento autorizzativo o per decorso dei términi del precedente provvedimento, è la radicale trasformazione del fondo che, determinando la perdita della proprietà del bene da parte del privato, costituisce illecito istantaneo ad effetti permanenti; tale illecito abilita il privato stesso a richiedere, nel términe prescrizionale di cinque anni dalla data della trasformazione, il risarcimento del danno.

Da ultimo, occorre ricordare che, in questa pacifica ricostruzione del fenomeno della occupazione acquisitiva, l’eventuale provvedimento di espropriazione, intervenuto successivamente alla estinzione del diritto di proprietà per irreversibile trasformazione del fondo, deve considerarsi privo di ogni rilevanza, sia ai fini dell’assetto proprietario, sia ai fini della responsabilità da illecito (cfr. Cass.: sez. I, 8 giugno 1979, n. 3243; sez. un., 16 febbraio 1983, n. 1464).

Dunque, a proposito del momento consumativo dell’illecito:

a) durante il periodo di occupazione legittima, l’illecito si consuma allo scadere del provvedimento di occupazione d’urgenza (cfr. Cass., sez. I: 29 novembre 1993, n. 11796; 22 febbraio 1994, n. 1725; 22 luglio 1994, n. 6825; 18 ottobre 1994, 8495; 20 ottobre 1994, n. 8567);

b) dopo la scadenza del periodo di occupazione legittima, l’illecito si consuma nel momento in cui si realizza la radicale trasformazione del fondo occupato (cfr. Cass., sez. I, 12 aprile 1994, n. 3403);

c) in caso di occupazione illegittima ab initio, l’illecito si consuma nel momento della irreversibile trasformazione del fondo (cfr. Cass., sez. I, 29 aprile 1994, n. 4174).

Orbene, nel caso in esame si verte nell’ipotesi sub b).

Se, invero, condizione della realizzazione della cosiddetta “occupazione acquisitiva” è il fatto che sia stata posta in essere la radicale trasformazione del terreno con l’irreversibile sua destinazione alla realizzazione dell’opera pubblica, tale condizione, che determina la impossibilità di restituzione del terreno, con la conseguente perdita della proprietà dello stesso da parte del privato e la ulteriore conseguente acquisizione della relativa proprietà da parte dell’Amministrazione, deve dirsi realizzata, nella fattispecie che ne occupa, nel luglio 1993, con la scomparsa definitiva dei caratteri originarii del terreno (che ha reso questo un quid novi, insuscettibile di utilizzazione quale terreno da parte delle proprietarie), individuata in primo grado dal C.T.U. appunto in tale data.

Detta trasformazione non viene, d’altra parte, ricondotta dalle ricorrenti, in sede di appello, ad un preciso periodo successivo; anzi le stesse, in sede di ricorso originario, avevano sottolineato che “subito dopo l’occupazione, avvenuta in data 21.06.1990, l’immobile è stato sottoposto ad irreversibile trasformazione, con asportazione del terreno vegetale e con realizzazione di una massicciata stradale …”.

Anche alla luce di tale dichiarazione, la data di materiale trasformazione del terreno, come individuata dal C.T.U. e correttamente presa a riferimento dal Giudice di primo grado, in quanto non seriamente contraddetta in sede di appello, pare doversi acquisire come punto fermo del giudizio.

Tale momento di radicale trasformazione del bene costituisce, nel caso di specie, con l’estinzione del loro diritto di proprietà conseguente a tale illecito istantaneo (seppure ad effetti permanenti), il dies a quo della prescrizione del diritto al risarcimento del danno subito dai privati interessati; esso, infatti, si colloca fuori del periodo di occupazione legittima del bene, scaduto il 31 luglio 1992 (data di protrazione ultima dell’occupazione stessa in forza del decreto n. 44/90 del Sindaco di Bari).

Né a validamente prorogare il términe originariamente fissato può ritenersi utile la successiva deliberazione della Giunta Municipale n. 1570 in data 18 aprile 1992: e ciò non perché, come ha erroneamente ritenuto il Giudice di primo grado, trattasi di atto di cui le ricorrenti hanno contestato la legittimità, peraltro in via subordinata, in questo stesso giudizio (giacché, come rilevano esattamente le istanti, finché tale provvedimento non sia stato annullato dal Giudice amministrativo, permane piena la sua efficacia nell’ordinamento); bensì perché, con detta deliberazione, sono stati prorogati al 31 dicembre 1994 i soli términi di ultimazione dei lavori e delle espropriazioni e non quelli relativi all’occupazione d’urgenza (che costituisce sub-procedimento del tutto autonomo), sì che la proroga dei soli términi per i procedimenti espropriativi non può dirsi riguardare anche le occupazioni d’urgenza finalizzate all’esproprio.

La circostanza, dunque, che, al luglio 1993, i términi per il compimento delle procedure espropriative non fossero ancora scaduti (perché prorogati con la citata deliberazione n. 1570/92) non impedisce di configurare l’occupazione de qua come illegittima a tale data, essendo scaduto il términe per essa previsto (31 luglio 1992) senza che fossero intervenute tempestive proroghe della stessa (cfr. Cass. Civ., sez. I, 27 novembre 1999, n. 13260).

Essendo, in conclusione sul punto, nel mese di luglio 1993 già da tempo spirato il términe di occupazione legittima, è da tale data (alla quale, come s’è visto, si può ricondurre la irreversibile trasformazione del fondo) che i privati interessati potevano esperire l’azione vòlta ad ottenere il pagamento di una somma di denaro corrispondente al valore del fondo perduto a séguito di occupazione illegittima e di irreversibile trasformazione di esso in opera pubblica, sì che il términe quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 2947, comma 1, cod. civ., è scaduto nel luglio 1998 e dunque fondata si appalesa l’eccezione di prescrizione sollevata in giudizio dai resistenti ed accolta in primo grado dal T.A.R.

Né tale prescrizione può ritenersi interrotta, come sostengono le appellanti, per il fatto che “dalla data in cui il diritto delle ricorrenti si sarebbe prescritto … sono stati posti in essere la maggior parte degli atti della procedura espropriativi impugnati col presente ricorso, o quanto meno quelli a partire dalla delibera di C.C. n. 252 del 21/12/1994” (pag. 21 app.).

La controeccezione è infondata.

Infatti, anche a voler seguire l’orientamento, richiamato dalle appellanti, secondo cui l’offerta, o il deposito, o la liquidazione, da parte dell’ente occupante, dell’indennità di espropriazione, implica il riconoscimento del debito risarcitòrio e produce, quindi, rispetto a questo, l’effetto interruttivo di cui all’art. 2944 cod. civ. (v. Cass. Civ., sez. Un., 21 luglio 1999, n. 485), occorre sottolineare come il riconoscimento del credito risarcitòrio dei proprietarii dei terreni occupati postuli atti concretamente riferibili al diritto di quei proprietarii di ottenere un ristòro patrimoniale, sia pure sull’erronea premessa della sua natura indennitaria: atti che possono individuarsi non in qualsiasi atto del procedimento espropriativo (quali, nel caso all’esame, la riapprovazione del progetto in variante al P.R.G., l’approvazione della variante medesima da parte della Regione e, infine, il rinnovo della dichiarazione di pubblica utilità e di nuova fissazione dei términi di fine lavori) comunque proseguito, ma solo in quegli atti che rivelino nella P.A. (da cui promanano) la consapevolezza di essere obbligata a versare un corrispettivo a fronte della apprensione del bene e dunque a ristorare in qualche modo il privato per la perdita subita.

Tale natura, a parere del Collegio, può riconoscersi, all’interno del procedimento espropriativo, solo all’offerta dell’indennità provvisoria, al deposito di quella definitiva, alla rinuncia ad eccepire la prescrizione del diritto alla indennità di espropriazione; e, fuori da quel procedimento, alle trattative per una soluzione transattiva della controversia inerente alla vicenda ablativa, ovvero ad una precedente richiesta di risarcimento del danno basata sulla carenza di potere della P.A.

Su nessuno di tali atti o dichiarazioni fondandosi la controeccezione di interruzione della prescrizione del loro credito, fatta valere in secondo grado dalle appellanti, la stessa deve respingersi.

Così come deve respingersi l’ulteriore controeccezione, che configura come atto interruttivo della prescrizione (ex art. 2944 cod. civ.) il riconoscimento del diritto risarcitòrio effettuato in corso di causa dal Comune di Bari con la delibera di G.M. 13 dicembre 2000, n. 1623, sfociata poi nella successiva proposta, da parte del Comune stesso, di una “cessione volontaria per accessione invertita” dei fondi anzidetti, con contestuale offerta di una “indennità di espropriazione, di occupazioni e interessi”, di cui s’è detto sopra.

Orbene, si può prescindere dall’accertamento della effettiva sussistenza, in detti atti, della natura di riconoscimento (atto in cui, com’è noto, debbono essere, per definizione ed in funzione degli effetti che ad esso la norma riconnette, i requisiti della volontarietà, della consapevolezza, della inequivocità e della esternazione o recettizietà: v. Cass. Civ., sez. I, 16 giugno 2000, n. 8248), da parte del Comune, del diritto delle odierne appellanti; e ciò perché l’interruzione della prescrizione, cui tale riconoscimento dovrebbe essere utile secondo le prospettazioni delle eccipienti, presuppone che la prescrizione non sia ancora compiuta, mentre, come s’è visto, già alla data del primo di tali atti (dicembre 2000) il termine di prescrizione era ampiamente decorso (luglio 1998), né efficacia interruttiva può attribuirsi peraltro agli atti del procedimento conclusosi con l’adozione, da parte dell’Amministrazione, delle citate determinazioni portate a conoscenza delle stesse, non potendo la ricognizione interruttiva essere ricollegata ad atti interni, che, seppur in grado di assumere la specificità necessaria ad integrare la manifestazione di consapevolezza idonea alla ricognizione del singolo debito, sono comunque privi della esteriorizzazione implicante la manifestazione di consapevolezza (v. Cass. Civ., n. 8248/2000, cit.).

Né, infine, questo Giudice può spingersi a valutare d’ufficio se i citati atti possano configurarsi come atti di rinuncia tacita alla prescrizione maturata (ex art. 2937, comma 3, cod. civ.), giacché, in mancanza di deduzione e prova in tal senso ad opera della parte che può far valere le conseguenze giuridiche a sé favorevoli di tale “fatto”, vale il principio generale secondo cui il Giudice non può ricercare d’ufficio i fatti costitutivi di un’eccezione riservata alle parti, né può assumere d’ufficio tali fatti nella decisione, se non vi sia una specifica deduzione in tal senso (v. Cass., 23 febbraio 2000, n. 2063).

In conclusione deve confermarsi, con la parzialmente diversa motivazione di cui sopra, la gravata sentenza del T.A.R., di reiezione della domanda di risarcimento danni per intervenuta prescrizione.

Va pure confermata la statuizione di improcedibilità per carenza di interesse, contenuta nella sentenza de qua quanto alla subordinata azione impugnatòria.

Le stesse istanti, invero, limitano esplicitamente il relativo loro interesse alla proposizione di un’azione risarcitòria, cui sarebbe, nota il Collegio, d’ostacolo, con tutta evidenza, la preclusione processuale (basata sul principio del ne bis in idem) derivante dalla già avvenuta proposizione (e reiezione) della stessa azione nella presente sede giudiziaria.

Tale palese carenza di interesse alla decisione sul punto consente, altresì, di prescindere dalla questione della tardività o meno delle proposte impugnazioni.

L’appello va, in definitiva, respinto, dovendosi confermare l’impugnata sentenza T.A.R., seppure con la diversa, veduta, motivazione.

Le spese del presente grado possono essere compensate.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma, con diversa motivazione, la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 24 giugno 2003, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in Camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Stenio Riccio - Presidente
Giuseppe Barbagallo - Consigliere
Dedi Marinella Rulli - Consigliere
Giuseppe Carinci - Consigliere
Salvatore Cacace - Consigliere, rel. est.

L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
10/11/2003

Avv. Daniela Conte

Civile, famiglia, lavoro, esecuzioni, condominio, locazioni, risarcimento danni, recupero crediti,contratti,commercio internazionale, infortuni stradali e sul lavoro, amministrativo, tributario, penale,domiciliazioni e procedure di mediazione


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