Il nuovo istituto estintivo previsto in caso di demolizione delle opere abusive dall’articolo 181, comma 1quinquies, D.Lgs 42/2004 (Codice del paesaggio) può configurarsi soltanto se l’autore del reato paesaggistico si attivi spontaneamente per la rimessione in pristino dell’area o dell’immobile soggetti a vincoli ambientali e, quindi, vi provveda prima che la pubblica amministrazione disponga la demolizione d’ufficio. L’effetto premiale può realizzarsi infatti solo in presenza di una condotta dell’agente che anticipi l’emissione del provvedimento amministrativo ripristinatorio.

Così la sentenza 3945/06 con cui la Cassazione, per la prima volta dall’entrata in vigore della nuova causa di non punibilità introdotta dall’articolo 1, comma 36, della legge 308/2004, si cimenta nell’esegesi del nuovo istituto estintivo, propinandone tuttavia una sorta di interpretatio abrogans gravida – com’è facile immaginare – di notevoli conseguenze pratiche.

La nuova causa estintiva del reato paesaggistico: la riduzione in pristino

Come noto, la legge 308/04 (Delega al governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione, su cui v. l’inserto speciale di Aldo Natalini, Delega ambientale e norme di diretta applicazione. La legge 308/04, le modifiche al decreto Ronchi e le sanatorie ambientali, in «D&G» n. 10/05, p. 57 e seguenti), a distanza di pochissimi mesi dal varo del Codice paesaggistico (cosiddetto “Codice Urbani”), approvato col D.Lgs 42/04, ha modificato incisivamente il reato ambientale di cui all’articolo 181 dello stesso Codice, aggiungendovi, mediante la tecnica della novella legislativa, quattro nuovi commi.

I commi aggiunti dalla legge 308/04 all’articolo 181 D.Lgs 42/04.

Oltre a coniare l’innovativa figura del «delitto paesaggistico» (comma 1bis) quando i lavori abusivi sono eseguiti su aree o immobili dichiarati in via amministrativa di notevole interesse pubblico, ovvero sono eseguiti su aree tutelate per legge e hanno comportato volumetrie superiori a determinate soglie (in proposito v. Cassazione, sezione terza, 45609/05, in Diritto e giustizia, 2006, n. 4/, p. 66, con nota di Aldo Natalini, Abusi edilizi, ora si rischia il carcere. Nei casi più gravi è previsto il delitto di alterazione del paesaggio), il legislatore del 2004 ha pure previsto due nuove circostanze di non punibilità della (sola) ipotesi contravvenzionale del primo comma.

Il primo istituto estintivo: l’autorizzazione postuma (commi 1ter).

La prima circostanza di esclusione della pena è stata allocata permanentemente in seno al nuovo comma 1ter (e “procedimentalizzata” nel successivo comma 1quater): il reo la può invocare quando l’autorità amministrativa, su sua richiesta, accerta la compatibilità paesaggistica dell’intervento abusivo, sempre che tale intervento: a) non abbia comportato aumento di superfici utili o di volumi; ovvero b) sia consistito nell’impiego di materiali difformi da quelli autorizzati; oppure c) sia configurabile come manutenzione ordinaria o straordinaria (in proposito v. Cassazione, sezione terza, 18205/05, in Diritto e giustizia, 2005, n. 28, p. 80, con commento di Aldo Natalini, La compatibilità ex post esclude l’abuso. Colpo di spugna legato al placet degli enti locali sui lavori eseguiti). In sostanza – in deroga alla pregressa giurisprudenza in materia – si prefigura una sorta di autorizzazione postuma dell’autorità tutoria rilevante a fini estintivi della contravvenzione paesaggistica (laddove, invece, sul versante amministrativo il Codice Urbani vieta espressamente il rilascio di autorizzazione in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, dell’intervento abusivo: articolo 146, comma 10, lettera c, D.Lgs 42/04).

Il secondo istituto estintivo: la riduzione in pristino (comma 1quinquies).

L’altro istituto estintivo “di regime” introdotto dalla legge 308/04 – e che qui direttamente viene in rilievo rispetto alla decisione in commento – è individuato nel comma 1quinquies, aggiunto in calce al citato all’articolo 181. In base ad esso, «la rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici da parte del trasgressore, prima che venga disposta d’ufficio dall’autorità amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna, estingue il reato di cui al comma 1».

Il dato normativo appare, anche in questo caso, di assoluta novità: viene elevata a rango di fattispecie estintiva la controcondotta “attuosa” del reo che si attiva – spontaneamente, secondo l’esegesi odierna della Cassazione – per la demolizione delle opere abusive o comunque per la remissione in pristino dei luoghi. Insomma, quello che per l’innanzi costituiva un comportamento post delictum che tutt’al più avrebbe semplicemente evitato la misura ripristinatoria prevista quale conseguenza amministrativa della sentenza penale di condanna, oggi viene positivizzato come speciale causa di non punibilità del reato ambientale (ma – bizzarramente – non di quello urbanistico!).

In deroga ai generali principi, dunque, e ad ogni istanza di tutela preventiva dell’ambiente, nell’ottica del legislatore del 2004 l’aver volontariamente (rectius: interessatamente) eliminato le conseguenze dannose o pericolose dell’illecito ambientale, da circostanza attenuante comune – al più riconoscibile all’imputato ex articolo 62, n. 6, Cp – assume eccezionalmente dignità di causa di estinzione del reato, come se il “bene ambiente”, leso o semplicemente messo in pericolo, fosse sempre reintegrabile nello stato dei luoghi quo ante.

Il riferimento all’articolo 35 D.Lgs 274/00.

La sensazione è che il novellatore abbia in qualche modo mutuato tale previsione dall’istituto estintivo di cui all’articolo 35 D.Lgs 274/00 (condotte riparatorie poste in essere dall’imputato a favore della persona offesa per i reati di competenza del giudice di pace), declinandolo tuttavia ad un contesto pubblicistico indisponibile quale quello ambientale cui non si attaglierebbe in termini politico-criminali. Tanto più se si considera che la figura incriminatrice incisa costituisce da sempre reato di pericolo, sicché proprio non si riesce a capire la condotta “riparatrice” possa estinguere un illecito non di danno. Ma tant’è.

La natura eccezionale della norma: il divieto di applicazione analogica.

Proprio in ragione delle compiute deroghe ai principi generali penalistici, la disposizione in argomento deve ritenersi eccezionale, come tale quindi applicabile – per espressa previsione normativa – solamente alla figura contravvenzionale di cui al comma 1 dell’articolo 181, non potendo di contro estendersi, ancorché determini effetti in bonam partem, né alla fattispecie delittuosa di nuova introduzione (allocata al comma 1bis) né ai reati urbanistici, stante il divieto di applicazione analogica di cui all’articolo 14 delle preleggi previsto proprio per le leggi «che fanno eccezione a regole generali».

La sentenza 3945/06: l’esclusiva rilevanza della demolizione spontanea

Il contributo interpretativo rassegnato dalla sentenza in commento è chiaramente orientato a restringere il più possibile il campo di operatività della nuova clausola di non punibilità. Statuisce infatti la Cassazione che «la nuova fattispecie estintiva può configurarsi soltanto se l’autore dell’abuso si attivi spontaneamente alla rimessione in pristino e, quindi, prima che la pubblica amministrazione la disponga perché l’effetto premiale può realizzarsi solo in presenza di una condotta che anticipi l’emissione del provvedimento amministrativo ripristinatorio» (corsivo aggiunto).

Il fatto: la remissione in pristino successiva all’ingiunzione della Pa.

Secondo la Corte regolatrice, essendo l’abbattimento avvenuto – nella specie – dopo l’ingiunzione del Comune di ripristinare lo stato dei luoghi quo ante, «non ricorrono le condizioni per applicare la causa estintiva» invocata. Di qui il rigetto dell’assunto difensionale, secondo cui l’effetto estintivo del reato paesaggistico conseguirebbe anche nel caso in cui l’ordine di demolizione sia stato disposto d’ufficio e l’imputato abbia effettuato il ripristino anticipando l’esecuzione materiale da parte dell’autorità amministrativa.

La sentenza 3945/06: l’interpretatio abrogans del nuovo istituto estintivo.

I giudici di legittimità, nella laconica esegesi compiuta oggi dell’istituto che ci occupa, annettono rilievo esclusivo all’espressione «prima che [la remissione in pristino] venga disposta d’ufficio dall’autorità amministrativa», ma in qualche modo ne ampliano oltremodo la portata ostativa, nella misura in cui scambiano il concetto di «disporre (d’ufficio)» [cioè «demolire» materialmente] con quello di «ingiungere». Ma un conto è l’intimazione ad abbattere le opere abusive, un conto è l’effettiva demolizione disposta (eventualmente) dall’amministrazione: se non ci inganniamo, solo quest’ultima, nel tenore letterale della norma in esame, pare costituire lo sbarramento temporale oltre il quale il reato ambientale non viene meno ex lege; non già la prima, che è atto amministrativo di molto antecedente all’effettiva attuazione della misura ripristinatoria

D’altrocanto – diversamente opinando – non si spiegherebbe l’esistenza della seconda parte della previsione de qua, laddove, con formula di chiusura, si dà rilievo a fini estintivi «comunque» alla remissione effettuata «prima che intervenga la condanna», supponendosi quindi espressamente la possibilità che l’imputato adempia all’ordine di demolizione successivamente all’ingiunzione amministrativa, cioè anche dopo l’eventuale accertamento di inottemperanza compiuto dal competente ufficio comunale ai sensi dell’articolo 31, comma 4, Dpr 380/01.

In quest’ottica, pare apodittico, dunque, l’asserto contenuto nella sentenza 3945/06, secondo cui l’«effetto premiale [rectius: estintivo] può realizzarsi solo in presenza di una condotta che anticipi l’emissione del provvedimento amministrativo ripristinatorio» (corsivo aggiunto). In realtà – secondo una più congrua lettura complessiva della norma che tenga conto di entrambe le proposizioni - solo l’eventuale abbattimento disposto dall’amministrazione prima di quello ordinato dal giudice penale in sede di condanna dovrebbe escutere l’operatività della fattispecie estintiva.

Critiche: il connotato – non positivizzato – della spontaneità.

Peraltro – checché ne opini oggi la Cassazione – la formula legislativa in oggetto non reca affatto l’aggettivo «spontanea» (riferita alla remissione in pristino), sicché aggiungere per via ermeneutica un consimile connotato non dedotto in fattispecie, costituisce argomento motivazionale che prova troppo, oltrepassando la littera legis.

Del resto, aderendo alla soluzione giurisprudenziale odierna, la ridetta causa di non punibilità in concreto non troverebbe quasi mai applicazione. Basti questa semplice considerazione in proposito, ricavata dall’esperienza concreta della pratica giudiziaria: l’ordine di demolizione costituisce un atto dovuto da parte della pubblica amministrazione che, una volta accertata l’abusività degli interventi edilizi, ingiunge immediatamente il ripristino dello stato dei luoghi al proprietario e al responsabile dell’abuso (articoli 31, comma 2, Dpr 380/01 e 167 D.Lgs 42/04), constatandone successivamente l’ottemperanza o meno, con apposito verbale che viene trasmesso alla competente Procura della Repubblica. Per forza di cose, allora (a meno che non si ipotizzi un’omissione di atti d’ufficio) vi sarà sempre una diffida a demolire notificata all’imputato poi tratto a giudizio per reati urbanistico-ambientali. Sicché, precisare che questi, pur avendo rimosso l’opera abusiva prima della sentenza (ma oltre i prescritti 90 giorni), non possa invocare tale circostanza, significa – in pratica – relegare la fattispecie estintiva di nuovo conio alla marginalissima ipotesi di un’improvvisa – quanto improbabile – resipiscenza dell’autore dell’abuso che, “folgorato sulla via di damasco”, abbatta a colpi di piccone l’opera appena costruita prima ancora di essere attinto dall’ingiunzione a demolire.

Insomma, per quanto si possa non condividere in termini politico-criminali l’introduzione della clausola estintiva in oggetto, non se ne può inferire per via giurisprudenziale un’esegesi così restrittiva tale da annientarne la concreta portata applicativa riconosciutogli – piaccia o no – dal legislatore. Resta da vedere, allora, se l’odierno esito restrittivo (peraltro, incidentalmente già anticipato dalla Cassazione, in un obiter dictum – punto 7 – della sentenza 4495/06, in Diritto e giustizia, 2006, n. 13, p. 58, con commento di Aldo Natalini, “Condonicchio” disinnescato: ecco come. Condanna definitiva? Sì alla demolizione. Senza una norma derogatrice vale il limite del giudicatoire formale), troverà ulteriore riscontro anche nella successiva giurisprudenza di legittimità.

(Altalex, 16 maggio 2006. Nota di Aldo Natalini)