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Chi vigila sull’operato dei Commissari Straordinari di un Comune?
Articolo 04.10.2006 (Carlo Crapanzano)



Chi vigila sull’operato dei Commissari Straordinari di un Comune?

di Carlo Crapanzano

Può accadere nella vita di un ente locale, che uno o più dei suoi amministratori eletti, non possa più esercitare le sue funzioni.

Ciò può avvenire per morte del sindaco o del presidente della provincia, per dimissioni, per lo scioglimento del consiglio comunale nelle ipotesi previste dalla Legge, e così via.

Anche se molte regioni hanno competenza esclusiva a legiferare nelle ipotesi che abbiamo accennato (ad esempio L.R. 35/1997 della Regione Sicilia), la normativa di riferimento è contenuta nel D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico sull’Ordinamento degli Enti Locali), ed in particolare negli artt. 141 ss.

I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno quando compiono atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonchè per gravi motivi di ordine pubblico; quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia; dimissioni del sindaco o del presidente della provincia; cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purchè contemporaneamente presentati al protocollo dell'ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia; riduzione dell'organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio; quando non sia approvato nei termini il bilancio (Art. 141 T.U.). Inoltre, con decreto del Ministro dell'interno, il sindaco, il presidente della provincia, i presidenti dei consorzi e delle Comunità montane, i componenti dei consigli e delle giunte, i presidenti dei consigli circoscrizionali possono essere rimossi quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico. In attesa del decreto, il prefetto può sospendere gli amministratori qualora sussistano motivi di grave e urgente necessità (Art. 142 T.U.). Lo scioglimento è altresì previsto quando nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali, non adottino tali strumenti entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi.

Nei casi sommariamente e non esaustivamente sopra richiamati, si procede alla nomina di uno o più commissari con poteri sostitutivi degli amministratori.

Se l’ente non avrà ottemperato alla adozione di una singola deliberazione, verrà nominato un commissario ad acta con la sola funzione di adottare in vece dell’ente l’atto necessario e mancante; in questo caso, una volta adottata la deliberazione, cesseranno le funzioni del commissario (ad esempio il commissario nominato al solo scopo di approvare il bilancio di un ente). Nel caso invece di scioglimento del consiglio comunale per le ipotesi previste dall’art. 141 T.U., verranno nominati tre commissari che, nella stragrande maggioranza dei casi, assumeranno rispettivamente le funzioni di sindaco, giunta e consiglio comunale.

L’ipotesi che meglio stigmatizza questa eventualità, è contenuta nell’art. 143 T.U. allorché è previsto lo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose. Infatti, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando emergano elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettano la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonchè il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati oppure che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia e di componente delle rispettive giunte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti, nonchè di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte. Lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da dodici a diciotto mesi prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali.

Con il decreto di scioglimento di cui all'art. 143 è nominata una commissione straordinaria per la gestione dell'ente, la quale esercita le attribuzioni che le sono conferite con il decreto stesso. La commissione è composta di tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile (Art. 144 T.U.).

Fin qui la normativa generale.

Abbiamo già accennato al fatto che normalmente i commissari straordinari assumono rispettivamente le funzioni di sindaco, giunta e consiglio comunale.

Ma visto il lungo periodo (da dodici a ventiquattro mesi) nel quale i commissari straordinari esercitano le loro funzioni sostitutive, dobbiamo esaminare quali poteri hanno, se la loro attività è sottoponibile a giudizio politico e chi controlla il loro operato.

Come si vede, i quesiti posti assumono una certa rilevanza.

A volere condividere l’opinione della dottrina prevalente, il compito dei commissari straordinari, soprattutto nell’ipotesi di amministrazioni sciolte per infiltrazioni mafiose, sarebbe quello di ‘traghettare’ l’ente alle nuove elezioni amministrative e ripristinare la legalità violata. Tuttavia, non deve negarsi che i commissari straordinari, nel sostituire gli amministratori, assumono pienamente i poteri di questi ultimi e questi poteri non saranno solo amministrativi in senso stretto, cioè di semplice gestione tecnica dell’ente, ma saranno anche politici.

Ad essere più chiari, dovremmo anzitutto distinguere se l’azione dei commissari si limiterà alla adozione degli atti e delle deliberazioni obbligatorie previste dalla Legge (ad esempio l’approvazione annuale del bilancio) o si estenderà anche alla adozione di atti che saranno tali per valutazione politica.

Ad esempio, il secondo comma dell’art. 145 T.U. prevede che la commissione straordinaria, per far fronte a situazioni di gravi disservizi e per avviare la sollecita realizzazione di opere pubbliche indifferibili, entro il termine di sessanta giorni dall'insediamento, adotta un piano di priorità degli interventi, anche con riferimento a progetti già approvati e non eseguiti. Gli atti relativi devono essere nuovamente approvati dalla commissione straordinaria. La relativa deliberazione, esecutiva a norma di legge, è inviata entro dieci giorni al prefetto il quale, sentito il comitato provinciale della pubblica amministrazione opportunamente integrato con i rappresentanti di uffici tecnici delle amministrazioni statali, regionali o locali, trasmette gli atti all'amministrazione regionale territorialmente competente per il tramite del commissario del Governo, o alla Cassa depositi e prestiti, che provvedono alla dichiarazione di priorità di accesso ai contributi e finanziamenti a carico degli stanziamenti comunque destinati agli investimenti degli enti locali.

Inoltre, si pensi ad esempio proprio alla approvazione del bilancio: la sua adozione annuale è un obbligo di legge; il bilancio a sua volta sarà composto da una parte per così dire vincolata (esempio gli stipendi del personale), e di una parte destinata a servizi e investimenti, la cui spesa è sottoposta alla assoluta discrezionalità del consiglio comunale sulla sua destinazione.

Gli amministratori eletti incarnano un potere politico perfettamente corrispondente al mandato ricevuto dai cittadini. Se un sindaco ha inserito ad esempio nel suo programma elettorale la costruzione di un monumento ai caduti, in sede di approvazione del bilancio chiederà alla sua maggioranza consiliare di predisporre le somme necessarie per tale costruzione. Nel caso vi siano invece i commissari straordinari, sono anch’essi vincolati alla ottemperanza del programma elettorale del sindaco e dei consiglieri che sostituiscono? E se provvedono a una destinazione delle somme diversa dal programma dell’ex sindaco, sono tenuti a rendere conto del perché della loro scelta?

Non v’è dubbio che non si possa limitare in alcun modo l’attività dei commissari straordinari. Conseguentemente, essi non saranno affatto vincolati da precedenti programmi elettorali, ma devono svolgere il loro mandato in assoluta autonomia e nel conseguente rispetto delle leggi vigenti, non solo allo scopo di ripristinare legalità eventualmente violate, ma esaltando l’imparzialità e l’utilità dell’azione amministrativa da loro svolta.

Tuttavia, se i commissari hanno diritti e poteri corrispondenti agli amministratori che sostituiscono, avranno anche corrispondenti responsabilità. Saranno tenuti cioè, per l’azione amministrativa che svolgono a seguito di libera valutazione politica, a giustificare le loro scelte. Se ad esempio decidono di investire una certa somma per la costruzione di una strada invece che investirla per la costruzione di un monumento, pur se tale scelta è assolutamente nel loro potere discrezionale e ‘politico’, dovranno indicarne le motivazioni. La giustificazione dei motivi è quello che intendiamo per ‘potere politico’ e non solo gestione amministrativa.

Ne deriva che quando l’azione amministrativa dei commissari straordinari si limiti alla approvazione e adozione di atti o deliberazioni obbligatorie e previste come tali dalla legge, il loro operato non potrà essere sottoposto a valutazione politica; ma se l’azione amministrativa è conseguenza di scelte autonome operate secondo la discrezionalità che loro concede la legge, saranno sottoponibili a una valutazione senz’altro politica, intesa come richiesta di giustificazione dell’attività svolta.

Ne è conseguenza che qualunque cittadino, associazione o partito politico possa senz’altro esercitare legittimamente il proprio diritto di critica nei confronti dell’operato dei commissari straordinari con i mezzi propri dei quali si avvale la politica stessa (dall’articolo su quotidiani, al comizio di piazza e persino al volantinaggio). E’ anche vero che il quinto comma dell’art. 145 T.U. prevede espressamente che la commissione straordinaria, allo scopo di acquisire ogni utile elemento di conoscenza e valutazione in ordine a rilevanti questioni di interesse generale si avvale, anche mediante forme di consultazione diretta, dell'apporto di rappresentanti delle forze politiche in ambito locale, dell'Anci, dell'Upi, delle organizzazioni di volontariato e di altri organismi locali particolarmente interessati alle questioni da trattare. Ma tale ultima previsione non fa che confermare la sottoponibilità a giudizio politico dell’azione dei commissari straordinari.

Se dovessimo dunque individuare un primo potere di controllo degli atti dei commissari straordinari, faremmo anzitutto riferimento alla pubblicità data agli atti stessi mediante la loro affissione all’albo pretorio dell’ente per quindici giorni consecutivi; gli atti saranno altresì sottoponibili al vaglio del comitato regionale di controllo previsto dall’art. 128 T.U.

Il singolo atto o la singola deliberazione che eventualmente dovessero ledere diritti soggettivi o interessi legittimi dei cittadini, saranno da questi impugnati in sede ordinaria e amministrativa competente.

Non è ben chiaro, invece, se il comitato di sostegno e di monitoraggio dell'azione delle commissioni straordinarie previsto dal secondo comma dell’art. 144 T.U. abbia una funzione di controllo sull’operato dei commissari straordinari.

Se ne occupa in particolare la Legge 459/1995, che però fa riferimento all’art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55, a sua volta abrogato dall'art. 274 del T.U. Secondo opinione comune in dottrina, nonostante la abrogazione suddetta, rimane in vigore la Legge 459/1995 e quindi il comitato. L’attività del comitato consisterebbe nella raccolta ed elaborazione dei dati ed attività di studio e di rilevazione finalizzati a coordinare la gestione dei comuni (art. 3 primo comma legge 459/1995).

L’attività di sostegno di cui all’art. 4 della Legge 459/1995 consisterebbe soprattutto nella consulenza tecnico-giuridica e gestionale; nell’attività di coordinamento dei lavori delle commissioni straordinarie al fine di determinare una linea unitaria di intervento negli enti disciolti, attraverso riunioni periodiche dei componenti delle commissioni stesse; in incontri informativi con i componenti delle commissioni straordinarie al fine di determinare una linea unitaria di intervento in tema di gestione del personale e di finanza locale nonché delle ulteriori problematiche di rilievo che scaturiranno dall'applicazione dei nuovi provvedimenti legislativi; in interventi presso pubbliche amministrazioni centrali e regionali per accelerare le procedure amministrative degli enti disciolti e dei comuni riportati a gestione ordinaria e dirimere gli eventuali conflitti insorti.

L’attività di monitoraggio di cui all’art. 5 sarebbe invece diretta a fornire elementi di supporto alla attività di sostegno di cui all'art. 3 ed ai fini della determinazione dei criteri per le relazioni di cui al successivo art. 7 nonché per studi e relazioni di carattere generale a contenuto statistico, e consiste nella raccolta delle informazioni relative ai servizi ed alle attività svolte dai comuni di cui all'art. 1 ed assunte mediante gli schemi informativi predisposti a cura dello stesso Comitato. Il monitoraggio viene effettuato mediante rilevazioni con cadenza semestrale per tutta la durata del periodo di commissariamento e per i comuni restituiti a gestione ordinaria, il periodo di monitoraggio ha una durata pari a quella del commissariamento.

Come si vede, è quantomeno arduo ritenere che l’azione del comitato possa definirsi di controllo sull’attività dei commissari straordinari, soprattutto con riferimento alla parte ‘politica’ della loro gestione.

Ciononostante, vi è un caso, che apparentemente potrebbe risultare paradossale, nel quale può essere ‘commissariata’ la commissione straordinaria. E’ quanto previsto dall’at. 137 T.U. il quale, seppure si riferisca espressamente al caso di amministratori eletti regolarmente, può senz’altro essere estesa alla commissione straordinaria.

Esso prevede che, con riferimento alle funzioni e ai compiti spettanti agli enti locali, in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza alla Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, assegna all'ente inadempiente un congruo termine per provvedere. Decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei Ministri, sentito il soggetto inadempiente, nomina un commissario che provvede in via sostitutiva.

Si perdoni il gioco di parole, ma se la commissione straordinaria può essere commissariata, ciò conferma che la sua attività, sia in senso strettamente tecnico che ‘politico’, è sempre sottoponibile a controllo e critica politica. Per quest’ultimo caso, essa dovrà rendere conto anzitutto ai cittadini sottoposti alla sua amministrazione, ne più e né meno degli amministratori che sta sostituendo.



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