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Mancata definizione dell’istanza di condono e silenzio-inadempimento della P.A.
Consiglio di Stato , sez. VI, sentenza 20.07.2006 n° 4609 (Antonella Crisafulli)
Mancata definizione dell’istanza di condono: può impugnarsi come silenzio-inadempimento della P.A.?





Mancata definizione dell’istanza di condono e silenzio-inadempimento della P.A.

(Consiglio di Stato, sez. VI, 20 luglio 2006, n. 4609)

di Antonella Crisafulli

Il quesito:

  • Il proprietario di un terreno confinante con un immobile abusivo, per il quale è stata presentata istanza di sanatoria, può impugnare il silenzio serbato dall’Amministrazione invitata a definire i procedimenti di condono edilizio relativi alle opere abusive confinanti?


Il fatto

Tizio è proprietario di una villa con annesso giardino confinante con il complesso immobiliare denominato “Villa M.”, assoggettato a vincolo paesistico e storico-artistico.

Sin dal 1989, sulla Villa M., sulle relative pertinenze e sull’annesso terreno, sono stati realizzati degli abusi edilizi, relativamente ai quali, Caio, proprietario di Villa M., ha proposto domanda di condono ai sensi delle leggi 47/1985 e 724/2004, nonché, da ultimo, in forza della l. 326/2003.

Nel gennaio 2005, Tizio si rivolge, con due atti di diffida, al Comune ed alla Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici di Napoli, al fine di conoscere le ragioni della mancata adozione degli atti di diniego in ordine alle domande di sanatoria e quali attività siano state poste in essere per reprimere i menzionati abusi edilizi. Contestualmente, chiede di potere accedere alla documentazione relativa a tali attività.

L’Amministrazione comunale e la Soprintendenza acconsentono alle istanze di accesso, mentre serbano il silenzio sulle diffide aventi ad oggetto la definizione delle pratiche di condono edilizio e l’adozione degli interventi repressivi degli abusi realizzati.

Adito per far accertare l’illegittimità del silenzio delle due amministrazioni, il TAR respinge il ricorso di Tizio, ritenendo che per tutte le domande di condono presentate per gli abusi in questione pendessero ancora i termini fissati dal legislatore per la definizione delle istanze ed il ricorrente non avesse, quindi, alcun titolo per pretendere la fissazione di termini inferiori a quelli previsti dalla legge.

La normativa

Articolo 32, comma 32, d.l. 269/2993 (conv. con modifiche in l. 326/2003): «32. La domanda relativa alla definizione dell'illecito edilizio, con l'attestazione del pagamento dell'oblazione e dell'anticipazione degli oneri concessori, è presentata al comune competente, a pena di decadenza, tra l'11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004 unitamente alla dichiarazione di cui al modello allegato e alla documentazione di cui al comma 35».

Articolo 7, legge Regione Campania n. 10/2004: «Definizione delle domande di condono edilizio.

1. Le domande di sanatoria sono definite dai comuni competenti con provvedimento esplicito da adottarsi entro ventiquattro mesi dalla presentazione delle stesse. Il termine può essere interrotto una sola volta se il comune richiede all'interessato integrazioni documentali e decorre per intero dalla data di presentazione della documentazione integrativa.

2. Decorso il termine di cui al comma 1, si applicano le disposizioni di cui alla legge regionale 28 novembre 2001, n. 19, articolo 4 che disciplinano l'esercizio dell'intervento sostitutivo da parte dell'amministrazione provinciale competente».

Articolo 9, legge Regione Campania n. 10/2004: «Definizione delle domande di sanatoria presentate ai sensi delle disposizioni di cui alla legge n. 47/85, capo IV ed alla legge 724/94, articolo 39.

1. Le domande di sanatoria presentate ai sensi e nei termini previsti dalle disposizioni di cui alla legge n. 47/85, capo IV ed alla legge 724/94, articolo 39, ancora pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite dai comuni entro il 31 dicembre 2006.

[…]

5. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano agli abusi edilizi realizzati sulle aree del territorio regionale sottoposte ai vincoli di cui alla legge 47/85, articolo 33».

Articolo 33, l. 47/85: «Opere non suscettibili di sanatoria.

Le opere di cui all'art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:

a ) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;

b ) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali;

c ) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna;

d ) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree.

Sono altresì escluse dalla sanatoria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati alla tutela della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima.

Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente articolo si applicano le sanzioni previste dal capo I».

Inquadramento della problematica

Il proprietario di un immobile abusivo presenta all’Amministrazione comunale l’istanza di condono ai sensi delle leggi 326/2003 (legge di conversione, con modifiche, del d.l. 269/2003) e delle leggi 47/85 e 724/94.

L’immobile in questione è assoggettato a vincolo paesistico e storico-artistico, condizione che ne comporta l’impossibilità di sanatoria, ai sensi dell’art. 33 l. 47/85 (la cui applicazione è fatta salva dall’art. 32 d.l. 269/2003).

Sennonché il Comune omette di adottare gli atti di diniego in ordine alle domande di condono edilizio ed ogni altro provvedimento per reprimere gli abusi realizzati.

Contro tale situazione insorge il proprietario del terreno confinante con l’immobile abusivo, il quale, dopo aver diffidato l’Amministrazione ad intervenire, adisce il TAR affinché accerti l’illegittimità del persistente silenzio ed obblighi il Comune e la Soprintendenza a porre in essere l’attività di rispettiva competenza.

La risoluzione del caso in esame postula la risposta alle seguenti domande:

  1. É possibile che ad esperire il ricorso avverso il silenzio della P.A. sia un soggetto diverso (il ricorrente, proprietario del terreno confinante) da colui che ha presentato la domanda su cui il silenzio-inadempimento si è formato?

  2. Il proprietario dell’immobile abusivo che ha presentato istanza di condono, nel giudizio intentato dal proprietario confinante contro l’Amministrazione che omette di provvedere, va qualificato come cointeressato (alla definizione celere del procedimento da lui avviato) o come controinteressato?

  3. Alla luce della legislazione vigente, può effettivamente ritenersi maturato il silenzio inadempimento dell’Amministrazione?

La decisione del Consiglio di Stato

1. La prima questione ha formato oggetto di specifica eccezione preliminare sollevata del proprietario dell’immobile abusivo.

Con tale eccezione, il convenuto deduceva la carenza di legittimazione ad agire in capo al ricorrente, richiamando un indirizzo giurisprudenziale, secondo cui non sussisterebbe il dovere di provvedere alla immediata definizione della pratica di condono, su istanza del terzo estraneo alla medesima, in quanto il vero soggetto interessato è colui che ha inoltrato l’istanza (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2005, n. 7568).

Ma né il TAR né il Consiglio di Stato ritengono di poter condividere questo indirizzo: il proprietario confinante con l’immobile, ove è stato realizzato un abuso edilizio, ha un interesse alla conclusione del procedimento di condono entro i termini previsti dalla legge. Il confinante può, infatti, avere un interesse alla rimozione dell’opera abusiva e, quindi, alla definizione della domanda di condono, in pendenza della quale è impedita la demolizione dell’opera abusiva.

2. Anche il secondo interrogativo sorge da una censura mossa dal convenuto proprietario del complesso abusivo avverso le statuizioni del giudice di primo grado. Il TAR, infatti, aveva disposto l’integrazione del contraddittorio nei suoi confronti, anziché dichiarare inammissibile il ricorso per mancata notificazione ai controinteressati, ai sensi dell’art. 21, comma 1, l. 1034/71.

Al riguardo, i giudici di Palazzo Spada considerano che rispetto ad una domanda di definizione delle istanze di condono, l’oggetto della pretesa è ottenere una risposta rispetto a tali istanze, mentre la rimozione delle opere abusive costituisce solo un effetto eventuale ed ulteriore, in caso di esito negativo del procedimento di condono, Ne consegue che la qualificazione in termini di controinteressato del proprietario del bene può non essere certa, in quanto può accadere che anche tale soggetto chieda all’amministrazione la definizione delle sue istanze e rivesta addirittura la posizione di cointeressato, limitatamente al profilo dell’ottenimento di una risposta dall’amministrazione.

3. Circa l’effettiva sussistenza del silenzio-inadempimento della P.A. nel caso di specie, il Consiglio di Stato opera una distinzione fra la domanda di condono edilizio presentata ai sensi della l. 326/2003 e quella presentata in base alle leggi 47/85 e 724/94.

Relativamente alla prima, i termini per la definizione dell’istanza di sanatoria sono quelli previsti dall’art. 7 della legge Regionale Campania n. 10/2004, ovvero di 24 mesi dalla presentazione della domanda. Posto che, secondo l’art. 32, comma 32, del d.l. 269/2003 /(conv. in l. 226/2003), la domanda di condono doveva essere presentata, a pena di decadenza, tra l’11 novembre 2004 e il 10 dicembre 2004, il predetto termine non risulta ancora scaduto, sicché non può configurarsi un inadempimento delle amministrazioni diffidate, né – come rilevato dal TAR Campania – può essere azionabile la pretesa del soggetto confinante ad ottenere una definizione anticipata rispetto ai termini fissati dal legislatore.

Discorso diverso va, invece, fatto per la domanda di condono avanzata in base alle precedenti leggi dell’85 e del 1994.

Sebbene, infatti, l’art. 9 della legge regionale Campania 10/2004 proroghi al 31 dicembre 2006 la definizione delle domande di sanatoria presentate ai sensi e nei termini di cui al capo IV della l. 47/85 e art. 39 della l. 724/94, l’ultimo comma della stessa norma esclude l’applicabilità delle disposizioni in essa contenute agli abusi edilizi realizzati sulle aree del territorio regionale sottoposte ai vincoli di cui alla legge 47/85, articolo 33. fra tali aree rientra senz’altro il complesso immobiliare in questione, assoggettato sia a vincolo paesistico che a vincolo storico-artistico.

Dall’inapplicabilità del termine del 31 dicembre 2006 discende – secondo il collegio – non certo la persistente pendenza di un termine per domande di sanatoria risalenti a molti anni addietro, bensì l’applicazione, in assenza di previsioni specifiche, dei termini generali del procedimento amministrativo o dei procedimenti edilizi. Termini che risultano già ampiamente scaduti.

Pertanto, il Consiglio di Stato, in accoglimento parziale del ricorso (relativo alle sole istanze di condono ex l. 47/85 e l. 724/94), ordina al Comune ed alla Soprintendenza di definire le istanze di condono edilizio relative al complesso Villa M., entro il termine fissato nella sentenza in 60 giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della stessa per la Soprintendenza ed in 90 giorni per il Comune.



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