Il nuovo rapporto tra Amministrazione di Sostegno e Interdizione

di Piero Calabrò

Nell’ambito delle tutele approntate in materia di disabilità, una novità assoluta è stata introdotta nel sistema giuridico italiano dalla Legge 9.1.2004, n. 6, che ha istituito e regolamentato la figura dell’Amministratore di Sostegno (A.S.).

Lo schema normativo adottato, nella sua complessa e non sempre indiscutibile articolazione, ha immediatamente suggerito ed anzi imposto all’ANFFAS l’anticipazione dei tempi di una soluzione interpretativa che, normalmente, richiede ai suoi protagonisti un periodo di più ampia maturazione.

Così, già nel dicembre del 2004 venne convocata una Sessione Straordinaria del “Tribunale dei Diritti dei Disabili”, allo scopo precipuo di fornire alle altre Istituzioni, alle Associazioni ed alle famiglie dei disabili, nonchè agli altri operatori del diritto, una prima summa interpretativa della Legge n. 6/2004, che fungesse da supporto motivato alla barra direzionale indicata dal Legislatore.

Questo perché, purtroppo, i segnali provenienti dalle prime esperienze applicative della novella di legge apparivano sconfortanti.

Il frutto del lavoro del Tribunale dei Diritti dei Disabili, che ho tutt’ora l’onore di presiedere, è stato il Parere (*) espresso nella Sessione Straordinaria tenutasi il 10.12.2004 in Milano.

Significativamente, gran parte delle conclusioni interpretative raggiunte dal TDD sono state poi recepite dalla giurisprudenza assolutamente maggioritaria dei Giudici Tutelari, dei Tribunali e, come si vedrà, della stessa Corte di Cassazione.

E’, però, utile rammentarne alcuni punti salienti, ancora di estrema attualità, prendendo le mosse da quelli che debbono considerarsi il vero scopo e la precipua funzione della novella legislativa.

Con la Legge 9.1.2004, n. 6 il Legislatore italiano ha chiaramente voluto introdurre una forma di protezione ad ampio spettro delle persone “prive in tutto o in parte di autonomia”, abbandonando la logica riduttiva della infermità mentale a favore di quella del sostegno della persona che si trovi nell’impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi.

Può, al riguardo, addirittura essere affermato che, con l’Amministrazione di Sostegno, lo Stato Italiano abbia varato un progetto di sostegno esistenziale, nell’ambito del quale le problematiche di tipo patrimoniale, pur considerate rilevanti, non rappresentano l’unico aspetto possibile della vicenda umana, essendo invece altrettanto importanti la cura e la assistenza della persona, da realizzarsi proprio con questo nuovo e moderno strumento.

In tal modo, l’amministrazione e la conservazione del patrimonio divengono meri strumenti al fine di realizzare le migliori condizioni esistenziali del beneficiario e non già, come nel passato, il solo scopo della tutela.

Il soggetto beneficiario dell’A.S. è il vero protagonista del nuovo sistema di protezione: egli stesso è legittimato ad attivare la procedura (art. 406 c.c.), deve sempre essere sentito personalmente e non più semplicemente esaminato (art. 407 c.c.), i suoi bisogni, le sue scelte, le sue aspirazioni, il suo diritto di essere informato ed il suo eventuale dissenso sono chiaramente valorizzati dalle varie norme che lo riguardano (art. 408 e art. 410 c.c.).

Non dovrebbero, pertanto, sussistere troppi dubbi sulla direzione indicata dal Parlamento, laddove in particolare alla logica del divieto (tipica dei giudizi di incapacità) è stata contrapposta quella della possibilità di agire (più consona alle procedure di protezione della persona).

Peraltro, il primo triennio di applicazione della legge ha evidenziato notevoli problematiche e divergenze interpretative, che hanno riguardato numerose questioni, dibattute non solo in dottrina e giurisprudenza oppure tra organi giudiziari di Fori diversi, ma sovente anche tra i magistrati appartenenti al medesimo Ufficio Giudiziario.

Nell’ancor breve periodo di applicazione della normativa che ha introdotto ex novo la figura dell’Amministratore di Sostegno, particolarmente dibattuto è il rapporto tra il nuovo istituto e quello “tradizionale” dell’ Interdizione.

(*) il “Parere del TDD” è riprodotto in appendice alla presente relazione

I molti punti oggetto di discussione possono sostanzialmente essere ricondotti alla seguente domanda: con l’introduzione dell’Amministrazione di Sostegno l’istituto dell’ Interdizione può e deve ormai considerarsi come residuale?

Il tentativo di fornire una soluzione il piu’ possibile completa e condivisa a questo quesito, di vitale importanza ai fini della interpretazione ed applicazione della Legge 9.1.2004, n. 6, deve necessariamente prendere le mosse da alcuni brevi accenni alle vicende che ne hanno caratterizzato l’approvazione.

Sollecitata ed attesa da più di un decennio dalle associazioni impegnate nella tutela e nella cura delle persone disabili, la novella legislativa è stata preceduta dalla presentazione e discussione di svariati disegni di legge, spesso abortiti a causa della cessazione, alla scadenza naturale o anticipata, delle correlative legislature.

Il lungo tempo trascorso ha imposto l’approvazione senza altre dilazioni di un testo che, a detta di molti dei Parlamentari che ne hanno dibattuto i vari aspetti, avrebbe invece necessitato di ulteriori e piu’ meditati approfondimenti, quantomeno allo scopo di tradurne la filosofia ispiratrice in norme molto piu’ puntuali e meno suscettibili di divergenze applicative.

Altri Paesi, in verità, hanno trovato tempo e coraggio per introdurre modificazioni ben piu’ profonde e radicali nel settore dei tradizionali istituti di tutela delle persone disabili.

In particolare, a titolo meramente esemplificativo, mentre la Francia ha profondamente innovato gli istituti della “tutelle” e della “curatelle” abbandonandone gli schemi classici ed ispirandosi alla nuova tecnica di protezione ispirata alla “riserva di consenso” (la capacità negoziale dell’assisto non è completamente esclusa ed i suoi atti possono essere ratificati, anche tacitamente, dall’assistente), Austria e Germania hanno addirittura proceduto alla eliminazione delle procedure di interdizione e inabilitazione ed hanno introdotto procedimenti assai meno invasivi, piu’ snelli ed ampiamente flessibili.

Inoltre, dimostrando una concezione filosofica molto piu’ rispettosa della privacy delle persone interessate, hanno notevolmente circoscritto il sistema di pubblicità delle notizie attinenti i regimi di protezione delle persone disabili, escludendone la pubblicazione negli atti dello stato civile e prevedendone la sola annotazione nei registri immobiliari e delle imprese

Al buon interprete, peraltro, i lavori preparatori del Parlamento Italiano ed il loro concreto risultato hanno offerto ed offrono, innanzitutto, una visione d’insieme assai chiara e comunque sufficiente a rendere intellegibile l’intendimento del legislatore di introdurre, anche nel nostro Paese, una riforma radicale degli Istituti di Protezione.

In primo luogo, appare indubbia la volontà di riformare l’intero Titolo XII del Libro I del Codice Civile innanzitutto (e significativamente) nella sua titolazione letterale.

La rubrica che in precedenza recitava “Dell’infermità di mente, dell’interdizione e dell’inabilitazione” ora titola “Delle misure di protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia” : come non intravedere, in questa scelta, l’inequivoca volontà di porre al centro della disciplina le esigenze di protezione delle persone disabili e non invece, come in precedenza, le sole infermità mentali e le loro conseguenze giuridiche?

In secondo luogo, la tecnica legislativa concretamente adottata ha diviso il Titolo XII del Codice Civile in due ben distinti Capi, il primo dei quali (Capo I) destinato a disciplinare in via esclusiva la figura dell’Amministratore di Sostegno e l’altro (Capo II) a riformare l’istituto della Interdizione (e, solo in parte residuale, l’istituto della Inabilitazione e le ipotesi di “incapacità naturale”), peraltro accomunati dall’unica finalità esplicitata dall’art. 1: “tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente”.

Lo scopo perseguito, dunque, è chiaro ed inequivoco e, non a caso, è stato enunziato nell’unica disposizione (art. 1) che si identifica con il Capo I della legge n. 6/2004.

Trattandosi, poi, di una previsione dispositiva e non meramente programmatica, essa vincola l’interprete a dare al proprio operato una collocazione il piu’ possibile conforme alle “finalità” dettate dal legislatore, pena la vanificazione degli stessi fini in tal modo esplicitati.

Ciò brevemente premesso, non pare potersi dubitare della chiara volontà del legislatore di erigere l’Amministrazione di Sostegno al ruolo di strumento generale e prioritario di protezione delle “persone prive in tutto o in parte di autonomia” (art. 2), riservando agli antichi istituti della Interdizione e della Inabilitazione un ruolo meramente residuale, limitato cioè alle sole ipotesi nelle quali il nuovo istituto si riveli “inidoneo a realizzare la piena tutela del beneficiario” (art. 413 quarto comma c.c.).

A sostegno di questa inevitabile conclusione possono porsi, oltre ai già cennati rilievi concernenti il contesto che ha originato l’approvazione della nuova normativa e la tecnica legislativa adottata, le mai sufficientemente richiamate “finalità” della stessa e numerosi dati riconducibili al tenore letterale delle varie disposizioni che compongono la Legge 9.1.2004, n. 6.

Oltre alle norme già esaminate, molte altre disposizioni impongono adeguate riflessioni.

L’art. 404 c.c., nell’introdurre l’istituto della Amministrazione di Sostegno, ne indica quale beneficiaria “la persona che, per effetto di una infermità ovvero di una menomazione fisica o psichica, si trova nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi”: dal dato letterale emerge, senza ombra di dubbio, che anche la persona che sia affetta da una infermità psichica che la ponga nella impossibilità totale di provvedere ai propri interessi possa essere assistita da un Amministratore di Sostegno.

Addirittura, poiché le ipotesi di impossibilità parziale o temporanea vengono contemplate dopo la parola “anche”, dovrebbe inferirsene che proprio l’ipotesi di impossibilità totale rappresenti la figura prioritaria considerata dal legislatore.

Non appare, pertanto, possibile sostenere puramente e semplicemente che l’accertamento di una infermità o incapacità psichica totale escluda l’applicabilità della norma di cui all’art. 404 c.c. ed imponga il ricorso all’istituto della Interdizione: la Corte di Cassazione, per la prima volta chiamata ad esprimersi in materia, ha concordato su tale conclusione (Cassazione, sentenza 12 giugno 2006, n. 13584).

Significativa è, sul punto, anche l’osservazione che, nel disciplinare la procedura di nomina dell’Amministratore di Sostegno (artt. 406-407-408 c.c.), il legislatore non abbia in alcuna parte previsto l’obbligo o anche solo la facoltà, per il Giudice Tutelare, di informare il Pubblico Ministero delle eventuali condizioni di totale incapacità della persona esaminata, limitando invece tale possibilità alla sola ipotesi, disciplinata dall’art. 413 quarto comma c.c., della dichiarazione di cessazione dell’amministrazione di sostegno “quando questa si sia rivelata inidonea a realizzare la piena tutela del beneficiario”.

Non solo, ma nell’ambito della stessa procedura di Interdizione è stata ex novo introdotta la possibilità di trasmissione del procedimento al Giudice sul mero presupposto che appaia “opportuno applicare l’amministrazione di sostegno” (art. 418 c.c.).

Nell’anzidetta previsione la scelta del requisito della semplice opportunità in luogo di quello della accertata infondatezza della domanda di interdizione (che ne imporrebbe una sentenza di reiezione nel merito) è un ulteriore, evidente ed inequivoco segnale non solo del confinamento ai limiti della residualità dell’istituto della Interdizione, ma anche della sua non necessaria applicabilità a tutte le ipotesi di incapacità psichica totale della persona.

Ad ulteriore riprova della tesi interpretativa che qui si intende propugnare, soccorre il tenore letterale di molte altre norme inserite nella legge n. 6/2004.

In primis, l’art. 405 comma quinto n.2) Codice Civile, nel prevedere che l’incarico di Amministratore di Sostegno possa essere conferito anche a tempo indeterminato, legittima la conclusione che l’istituto possa essere applicato anche alle fattispecie di incapacità psichica (parziale o totale) non temporanea (pertanto, anche permanente).

In secondo luogo, l’art. 405 comma quinto n. 3) Codice Civile, laddove non pone limiti alla indicazione degli atti che l’Amministratore di Sostegno può compiere in nome e per conto del beneficiario, consente al Giudice Tutelare di modularne i poteri conferendo, ad esempio, una rappresentanza generale per gli atti di straordinaria amministrazione, certamente compatibile con le ipotesi di incapacità totale.

L’anzidetta possibilità rende giustizia di alcune decisioni di merito che hanno respinto la richiesta di nomina di un Amministratore di Sostegno sul mero presupposto, desunto dall’art. 409 c.c., che il beneficiario dovrebbe conservare una seppur minima capacità di agire.

Si consideri, al riguardo, che l’istituto della Interdizione, così come modificato dalla legge n. 6/2004, non prevede certo come necessaria l’accertata esistenza di una incapacità psichica totale, come è dimostrato dalla nuova previsione dettata dall’art. 427 c.c., laddove è consentito anche all’interdetto il compimento di “taluni atti di ordinaria amministrazione” indicati dal giudicante (così come è parallelamente previsto dall’art. 405 comma quinto n. 4 c.c. in tema di Amministrazione di Sostegno, con riferimento implicito agli atti residuali che il beneficiario potrà compiere da solo).

Da ultimo, ma non certo secondariamente, l’art. 414 Codice Civile novellato, nel rimodulare l’istituto della Interdizione, non prevede piu’ l’obbligo per il giudice di interdire i soggetti incapaci di provvedere ai propri interessi (la norma modificata utilizzava il predicato verbale “devono essere interdetti”), ma contempla la possibilità, non piu’ espressa in modo perentorio, di procedere in tal senso “quando ciò è necessario per assicurare la loro adeguata protezione”.

In mancanza di tale ultimo requisito, dunque, anche l’incapace psichico totale e permanente non potrà essere interdetto : osservarlo può apparire, addirittura, lapalissiano.

L’esclusione dell’obbligatorietà della pronunzia di interdizione pur in presenza di soggetti che “ si trovano in condizioni di abituale infermità di mente che li rende incapaci di provvedere ai propri interessi” (art. 414 c.c. novellato) induce, inoltre, a ritenere come sempre aperta, per il giudice della Interdizione, la possibilità di ricorrere ad una misura di protezione meno restrittiva, richiedendo al Giudice Tutelare la nomina di un amministratore di sostegno.

Si è già detto di come ciò sia espressamente previsto dall’art. 418 c.c.: non è, però, meno importante evidenziare come tale opzione possa essere praticata dal giudice anche d’ufficio ed alla stregua di mere valutazioni di opportunità, ad ulteriore dimostrazione che la procedura di interdizione non può più considerarsi obbligatoria e che ne è stata sancita la sua caratteristica di istituto residuale.

Se, dunque, pur nella frettolosa predisposizione del testo legislativo, le norme della L. 9.1.2004 n. 6 consentono, anche nel loro tenore letterale, di collocare l’istituto della Interdizione negli angusti confini di un rimedio meramente residuale, ogni ulteriore dubbio può agevolmente essere fugato volgendo l’attenzione alla nuova cultura giuridica che promana dall’impianto normativo in esame.

Nell’esordio della presente relazione sono state sottolineate le “finalità” espresse dal legislatore nell’art. 1 (ed unico) del capo I della legge, disciplinante le “misure di protezione delle persone prive in tutto od in parte di autonomia” (Capo II, art. 2).

Essendo esplicitamente individuato lo scopo dello strumento legislativo nella “protezione” delle persone parzialmente o totalmente incapaci mediante l’adozione di “interventi di sostegno temporaneo o permanente” comunque caratterizzati dalla “minore limitazione possibile della capacità di agire”, l’attenzione dell’interprete dovrà necessariamente essere distolta dalla malattia in sé considerata e doverosamente rivolta, per l’appunto, alla protezione dell’individuo.

Come si è detto, chiamata per la prima volta ad esprimersi in relazione alla nuova normativa, la Corte di Cassazione con sentenza 12 giugno 2006 n. 13584 ha mostrato di condividere gran parte delle conclusioni sin qui formulate, significativamente anticipate dal Tribunale dei Diritti dei Disabili e già affrontate (senza soluzioni univoche, salva l’implicita affermazione di residualità dell’istituto dell’interdizione) dalla Corte Costituzionale con sentenza 9 dicembre 2005, n. 440.

In particolare, la Corte di Cassazione ha affermato i seguenti principi:

-con l’A.S. “il legislatore ha inteso configurare uno strumento elastico, modellato a misura delle esigenze del caso concreto, che si distingue dalla interdizione non sotto il profilo quantitativo, ma sotto quello funzionale”;

-l’ambito di applicazione dell’A.S.“va individuato con riguardo non già al diverso, e meno intenso, grado di infermità o di impossibilità ad attendere ai propri interessi del soggetto carente di autonomia, ma piuttosto alla maggiore capacità di tale strumento di adeguarsi alle esigenze di detto soggetto, in relazione alla sua flessibilità ed alla maggiore agilità della relativa procedura applicativa”;

-lo strumento dell’interdizione, peraltro,“ha comunque carattere residuale, intendendo il legislatore riservarlo, in considerazione della gravità degli effetti che da esso derivano, a quelle ipotesi in cui nessuna efficacia protettiva sortirebbe una diversa misura”.

Dunque, la Corte di Cassazione concorda sulla residualità dell’Interdizione e sulla applicabilità della Amministrazione di Sostegno anche alle ipotesi di incapacità psichica totale e permanente.

Però, laddove esclude l’applicazione di un criterio “quantitativo” (relativo al grado ed alla durata della malattia o infermità) ed introduce l’opportunità di applicare un diverso criterio “funzionale” (attinente il livello della protezione del beneficiario), propone esemplificazioni che ben poca attinenza hanno con i principi dettati ex novo dal Legislatore ai fini propri della stessa protezione e che sollevano perplessità perfino riguardo alla loro compatibilità con i principi costituzionali di eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e di non discriminazione.

Valga, per tutti, il suggerimento di optare per l’A.S. nell’ipotesi di una “attività minima, estremamente semplice, e tale da non pregiudicare gli interessi del soggetto, vuoi per la scarsa consistenza del patrimonio disponibile, vuoi per la semplicità delle operazioni da svolgere” e di preferire, invece, l’interdizione qualora ci si trovi di fronte alla necessità di gestire “un’attività di una certa complessità, da svolgere in una molteplicità di direzioni”.

In soldoni -è proprio il caso di dirlo- la possibilità di esercitare diritti personalissimi (contrarre matrimonio, fare testamento, riconoscere il figlio naturale, adottare) dovrebbe o potrebbe essere subordinata all’entità del patrimonio dell’incapace, con una evidente discriminazione slegata da qualsivoglia prescrizione di legge e, in ogni caso, palesemente incostituzionale.

Altri sono, invece, i principi dettati dalla L. n. 6/2004 che -non sarà mai sufficientemente opportuno rammentarlo- intende realizzare la protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia mediante l’adozione di “interventi di sostegno temporaneo o permanente” comunque caratterizzati dalla “minore limitazione possibile della capacità di agire”.

Ciò significa, in concreto, che qualora un soggetto anche totalmente incapace viva una situazione (individuale e/o familiare e/o sociale) di adeguata protezione personale dei propri interessi (non necessariamente solo patrimoniali), un intervento destinato a completarne la tutela “con la minore limitazione possibile della capacità di agire” dovrà escludere, senza ombra di dubbio, il ricorso all’istituto invasivo della Interdizione e favorire, invece, l’affiancamento al beneficiario di un Amministratore di Sostegno.

Una famiglia che, ad esempio, curi la vita e gli interessi di un disabile fin dalla sua nascita ed abbia dimostrato di comprenderne ogni esigenza e di proteggerne la personalità e lo stesso patrimonio (piccolo o grande che sia), ben potrà continuare a svolgere le medesime funzioni attraverso lo strumento della A.S., introdotto nel nostro sistema giuridico proprio al fine di superare la visione restrittivamente patrimonialistica dell’istituto della Interdizione.

Lo testimonia, ulteriormente, anche il dato letterale della normativa in esame, laddove sono stati enucleati, in aggiunta agli interessi patrimoniali del beneficiario, anche precisi doveri di “cura della persona” (art. 405 quarto comma c.c.; art. 408 primo comma c.c.) e di tutela dei suoi “interessi morali” (art. 44 disp. att. c.c.).

Minimizzare queste opportunità e ridurne, mediante vetuste interpretazioni restrittive delle legge, la concreta ed effettiva estrinsecazione, può condurre a ribaltare la philosophia legis ed a far sì che, in luogo delle esigenze di protezione, vengano di fatto privilegiate quelle, ormai abbandonate dallo stesso legislatore, di mera ed antistorica tutela delle persone abili, con tangibili effetti invasivi e repressivi della persona e della personalità stessa del disabile.

Basterà rammentare che il prezzo pagato dall’interdetto, in termini di riduzione della propria capacità, rimane altissimo non potendo egli compiere nemmeno atti personalissimi quali il testamento, il matrimonio, il riconoscimento di figlio naturale e l’adozione.

Inoltre, per il solo fatto di avere acquisito tale status, potrà subire la separazione giudiziale dei beni (art. 193 c.c.), il recesso della propria banca dal contratto di conto corrente (art. 1833 c.c.) ovvero lo scioglimento del contratto di affitto di azienda (art. 1626 c.c.).

La decisione concernente la scelta tra Interdizione e Amministrazione di Sostegno non è, dunque, il risultato di una mera applicazione formale della legge priva di conseguenze tangibili, bensì lo spartiacque tra la negazione di gran parte dei diritti della persona ed il riconoscimento della persistenza di un soggetto giuridico esistente non solo sulla carta.

Ciò che, pertanto, in realtà può dirsi certificato dalla legge n. 6/2004 è un dato metagiuridico, certamente ben presente nella mente dei familiari delle persone disabili, ma che deve con forza essere affermato da chiunque intenda veramente occuparsi della loro tutela: non esistono, se non in casi estremamente limitati, persone disabili totalmente incapaci.

Ogni disabile conserva un residuo di capacità comunicative (oltre che un massimo di capacità affettive) che le persone a lui vicine possono comprendere, coltivare, tutelare e tradurre in atti e comportamenti idonei a proiettare, anche nel mondo giuridico, l’intima ed effettiva sua volontà.

A questa esigenza di tutela complessiva può e deve rispondere, quanto alla sfera dei diritti (non solo patrimoniali) della persona disabile, la figura dell’Amministratore di Sostegno alla quale è, per l’appunto, demandata anche e soprattutto “la cura della persona” e dei suoi “interessi morali”.

Compito al quale non era e non è destinato l’istituto della Interdizione, rivelatosi idoneo soltanto al fine di collocare intorno alla persona disabile una antistorica “gabbia giuridica”, magari destinata a tutelarne il solo patrimonio.

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APPENDICE

Si riporta il parere espresso in Sessione Speciale dal Tribunale dei Diritti dei Disabili sin dal 10.12.2004.

Omesso quanto argomentato in relazione alle questioni trattate nella presente relazione, contiene alcune significative valutazioni su questioni processuali tutt’ora di estrema attualità:

Tribunale dei Diritti dei Disabili