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La problematica dell’approvazione degli accordi di programma
Articolo 19.02.2008 (Alessandro Bernasconi)



La problematica dell’approvazione degli accordi di programma cosi’ come disciplinati nel testo unico sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs n. 267/2000)

di Alessandro Bernasconi

Sommario: Profili funzionali e natura giuridica - Profili soggettivi - Il procedimento di approvazione

Profili funzionali e natura giuridica

L’art. 34 del D.lgs n. 267 del 18 agosto 2000 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) prevede che: “Per la definizione e l’attuazione di opere, di intervento o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma anche su richiesta di uno o più soggetti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento” (Art. 34, comma I, D.lgs. n. 267/2000).

L’accordo di programma dunque instaura fra gli enti pubblici che vi aderiscono un rapporto collaborativi di durata, che trascende la semplice manifestazione di assenso all’attuazione del progetto o del programma prospettato e determina l’insorgenza di precisi obblighi (o obbligazioni) in ordine al successivo svolgimento delle competenze di rispettiva pertinenza.

Profili soggettivi

La norma prevede che l’accordo di programma sia sottoscritto dai rappresentanti delle amministrazioni “interessate” (per quel che riguarda Regioni, Province e Comuni, la competenza spetta ora in via esclusiva ai rispettivi presidenti e sindaci mentre per quel che attiene gli altri enti pubblici la sottoscrizione riguarda l’organo individuato come competente dalle relative norme interne di organizzazione).

Viene inoltre stabilito che l’attività di impulso rispetto alla conclusione dell’accordo sia svolta dal Presidente della Regione o della Provincia o dal Sindaco “in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o programmi di intervento” oggetto della proposta di intesa.

Ci si deve a tal proposito chiedere se la partecipazione alla conclusione dell’accordo di programma sia in qualche misura condizionata dal tipo di competenza esistente in capo all’amministrazione coinvolta nell’azione da coordinare.

La norma si limita però ad individuare nella nozione di “interesse” il criterio di individuazione della relativa legittimazione, senza tuttavia spingersi ad una più precisa identificazione della posizione giuridica la cui titolarità è necessaria al fine di consentire una valida partecipazione , se non per il solo caso in cui l’accordo implichi variazione degli strumenti urbanistici vigenti, per il quale è prescritta la sottoscrizione (almeno) della Regione e del Comune.

Il procedimento di approvazione

Il procedimento formativo si conclude poi con l’approvazione dell’accordo, di competenza dello stesso soggetto che si è fatto promotore delle trattative.

Dispone infatti il comma IV dell’art. 34 D.lgs n. 267/2000: “L’accordo, consiste nel consenso unanime del presidente della regione, del presidente della provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate, è approvato con atto formale del presidente della regione o del presidente della provincia o del sindaco ed è pubblicato nel bollettino ufficiale della regione”. Solo “ove l’accordo comporti variazione degli strumenti urbanistici l’adesione del sindaco allo stesso deve essere ratificata dal Consiglio comunale entro trenta giorni a pena di decadenza” (Art. 34, comma V, D.l.gs. n. 267/2000).

Alla luce di quanto sopra, ad una prima superficiale lettura dei commi citati, sembra che la norma in questione dia una piena facoltà al sindaco di concludere tramite l’accordo di programma un’ampia serie di provvedimenti, stabilendo (comma V) che l’adesione del primo cittadino all’accordo di programma deve essere ratificata dal consiglio comunale, entro trenta giorni a pena di decadenza, solo se l’accordo stesso comporta variazioni agli strumenti urbanistici.

E’ quindi evidente che si crea una situazione paradossale, in forza della quale, in base alle disposizioni vigenti, per una semplice vendita di beni del patrimonio immobiliare comunale per poche migliaia di euro sussiste l’obbligo di approvazione tramite una delibera del consiglio comunale, mentre il sindaco, tramite l’istituto dell’accordo di programma, se non sono previste variazioni agli strumenti urbanistici, può tranquillamente disporre, senza necessità di passare in consiglio comunale, anche per ingenti somme.

Sulla scarna disciplina procedimentale delineata dalla norma si è innestata, essenzialmente, una grande questione: se cioè la conclusione di un accordo di programma possa determinare un’alterazione dell’ordinario riparto delle competenze fra gli organi delle amministrazioni procedenti.

A tal proposito la dottrina è generalmente assestata su di una posizione nettamente negativa, sostenendo che non si rinvengono elementi testuali che autorizzino a ritenere che attraverso gli accordi di programma l’ordinamento abbia inteso anche consentire deroghe all’ordinario riparto delle competenze tra gli organi delle amministrazioni contraenti; dal che deriva, come logica conseguenza, che secondo tale linea ricostruttiva la valida formazione dell’accordo richiede che l’adesione materiale allo stesso sia preceduta o, al limite seguita, da una decisione conforme pronunciata dall’organo titolare della competenza impegnata dai contenuti dispositivi dell’intesa.

Più variegato appare invece l’orientamento della giurisprudenza, ove – a fianco di decisioni coerenti con la dottrina (cfr. TAR Lazio, Sez. I, 20 gennaio 1995, n. 62 e Consiglio di Stato, Sez. VI, 07 febbraio 1996 n. 182) secondo le quali “le funzioni di propulsione ed approvazione dell’accordo riconosciute al sindaco non implicano, in carenza di espressa previsione normativa, il trasferimento di funzioni sostanziali che facciano capo ad altri organi – si registrano anche pronunce di tono contrario (TAR Lombardia, Sez. I, 03 maggio 1996 n. 567) che ha giudicato illegittima una clausola di uno Statuto comunale che richiedeva specifiche delibere consiliari di preventiva autorizzazione per la promozione e conclusione di accordi di programma.

Le posizioni della dottrina sono ormai irrimediabilmente superate dall’esplicito passaggio normativo (introdotto, nel corpo dell’art. 27 della legge n. 142/1990, dall’art. 17, comma 9 della legge n. 127 del 1997) secondo cui l’accordo consiste nel “consenso unanime del presidente della Regione, del presidente della Provincia, dei sindaci e delle altre amministrazioni interessate”.

Le citate conclusioni della dottrina più recente, in effetti, non sembrano aver recepito le innovazioni introdotte nell’ordinamento positivo dalla novella legislativa ut supra richiamata che, nel contesto di una più ampia operazione di redistribuzione delle competenze, ha provveduto contestualmente ad accrescere le sfere di attribuzioni degli organi dirigenziali e degli organi monocratici di vertice delle amministrazioni locali, coerentemente alla loro diretta investitura popolare (realizzatasi, per Comuni e Province, con la legge n. 81 del 1993): mentre solo antecedentemente alla legge n. 127 del 1997 l’impostazione più tradizionale poteva trovare un riscontro di diritto positivo, richiedendo l’originaria formulazione del comma 4 dell’art. 27 della legge n. 142 del 1990 il consenso unanime delle amministrazioni interessate. Si può quindi sostenere che, in coerenza alle citate modifiche legislative, oggi la fattispecie formativa degli accordi di programma è stata interamente attratta nella competenza esclusiva dei sindaci e dei presidenti provinciali e regionali.

Questo non significa che la competenza esclusiva dell’organo monocratico sia divenuta virtualmente illimitata. Lo stesso art. 34 D.lgs n. 267/2000 prevede infatti che l’adesione del sindaco debba essere ratificata dal consiglio comunale qualora l’accordo comporti una variazione degli strumenti urbanistici vigenti.

Con una tale previsione si vuole evidentemente evitare che l’organo monocratico possa autonomamente procedere a modificare di sua iniziativa atti che come tali appartengono per forza di cose al consiglio in cui siedono anche le minoranze e che, per di più li aveva precedentemente approvati e a cui quindi aspetta mutarli.

Concludendo è gioco forza dedurre che la medesima logica debba essere estesa a tutti i casi in cui l’accordo di programma si ponga in contrasto con provvedimenti della stessa o analoga natura la cui adozione o modificazione, nelle forme ordinarie, competa ad un organo diverso da quello esprimente l’adesione all’intesa, in quanto l’inidoneità dell’accordo di programma a validamente derogarli si deduce dal fatto che una siffatta capacità è prevista solo per quel che riguarda gli strumenti urbanistici. Quando però non ricorre una di queste condizioni, non sussistono valide ragioni per negare l’esclusività delle competenze adesive degli organi monocratici, con conseguente esclusione della necessità di preventivi o successivi atti di delega o di approvazione da parte di altri organi amministrativi.

Quindi se pure l’art. 34, comma V del D.lgs n. 267/2000, prevede la successiva ratifica dell’adesione del sindaco all’accordo da parte del Consiglio Comunale per il solo caso che questi comporti variazioni agli strumenti urbanistici, di certo va ritenuto che, con atto di natura endoprocedimentale che preventivamente autorizzi il sindaco a prestare adesione all’accordo , il Consiglio comunale comunque debba pronunciarsi sugli oggetti di sua competenza. A questo fine non è sufficiente un semplice apporto consultivo ma è necessaria la presenza di un atto deliberativo ritualmente adottato dagli organi comunali di volta in volta competenti.



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