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P.A., lavori di somma urgenza, ordinazione, regolarizzazione, contratto, termine improrogabile
Cassazione civile , sez. III, sentenza 28.09.2009 n° 20763

La disposizione secondo la quale per i lavori di estrema urgenza, stabiliti dalle amministrazioni comunali e provinciali, l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata a pena di decadenza entro trenta giorni ed, in ogni caso, entro la fine dell’esercizio, è applicabile non soltanto ai contratti di fornitura ma, altresì, ai contratti di appalto di lavori pubblici. In mancanza di regolarizzazione entro il predetto termine, non si può ritenere sussistente un valido rapporto obbligatorio tra l'Amministrazione ed il terzo.

(*) Riferimenti normativi: art. 23, comma 3, d.l. m. 66/1989, convertito con modificazioni nella legge n. 144/1989.

(Fonte: Altalex Massimario 42/2009. Cfr. nota su Altalex Mese - Schede di Giurisprudenza)






SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE III CIVILE

Sentenza 28 settembre 2009, n. 20763

(Presidente S. Senese, Relatore A. Segreto)

Svolgimento del processo

In data 14.12.1997 F.G., imprenditore, otteneva dal presidente del tribunale di Catanzaro un decreto ingiuntivo per L. 43.444.345 nei confronti dell’Amministrazione provinciale di Catanzaro per lavori di somma urgenza da lui eseguiti. Proponeva opposizione l’Amministrazione provinciale, assumendo che non vi era stato un valido rapporto contrattuale tra le parti; che essa opponente difettava della legittimazione passiva, ai sensi del D.L. n. 66 del 1989, art. 23; che la delibera non era mai divenuta esecutiva, essendo stata dichiarata illegittima dall’organo competente per violazione dell’art. 23 cit.. Il tribunale, con sentenza depositata il 16.11.2000, revocava il decreto ingiuntivo e rigettava la domanda. Proponeva appello F.G..

La Corte di appello di Catanzaro, con sentenza depositata il 18.3.2004, rigettava l’appello.

Riteneva la corte di appello che non si era instaurato tra le parti un valido rapporto obbligatorio per due ordini di ragioni. Anzitutto riteneva la corte territoriale che, a norma del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, comma 3 era necessario, pur trattandosi di lavori di somma urgenza, che l’ordinazione degli stessi fatta a terzi fosse regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e comunque entro la fine dell’esercizio, a pena di decadenza e che tale regolarizzazione comportava che l’impegno contabile fosse registrato nel competente capitolo di bilancio di previsione; che nella fattispecie la deliberazione della Giunta provinciale di Catanzaro n. 225/123 era intervenuta solo il 30.1.1990; che essa era intervenuta oltre il termine di cui al cit. art. 23 e che non vi era alcuna adozione del formale impegno contabile con contestuale imputazione di spesa sul competente capitolo.

La seconda ragione di rigetto dell’appello era costituita dal fatto che nella fattispecie non vi era stato un contratto concluso per iscritto, non potendo soddisfare tale requisito di forma, secondo il giudice di appello, lo scambio fra i contraenti di dichiarazione scritta contenente la proposta e di altra contenente l’accettazione.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per Cassazione F. G., che ha anche presentato memoria.

Resiste con controricorso l’Amministrazione provinciale di Catanzaro.

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la falsa applicazione del D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23.

Assume il ricorrente che i lavori di somma urgenza in questione, furono, sia pure con ritardo rispetto al termine di trenta giorni, regolarizzati con Delib. amministrazione provinciale 30 gennaio 1990, n. 225/123 e che indicato anche l’ammontare massimo della spesa in L. 42 milioni.

Secondo il ricorrente il fatto che nella fattispecie mancasse l’indicazione della copertura finanziaria con impegno di bilancio non dava luogo a nullita’, vertendosi in ipotesi di lavori di somma urgenza e la successiva deliberazione atteneva solo alla regolarizzazione amministrativa della precedente scelta.

Secondo il ricorrente, mentre nell’ambito della procedura ordinaria di conclusione di un contratto con la p.a. il fornitore ha la possibilita’ di verificare la regolarita’ contabile, cio’ non e’ possibile nell’assunzione di lavori di somma urgenza, con la conseguenza che non puo’ predicarsi la nullita’ del contratto per tale ragione.

Secondo il ricorrente, infine, la disposizione di cui al D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23 non e’ applicabile ai contratti di appalto, ma solo a quelli di fornitura di beni o servizi.

2.1. Il motivo e’ infondato.

Il D.L. 2 marzo 1989, n. 66, art. 23, commi 3 e 4, (mod. dalla L. di Conversione 24 aprile 1989, n. 144) statuiva; "3. A tutte le Amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunita’ montane l’effettuazione di qualsiasi spesa e’ consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonche’ l’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati. Per quanto concerne le spese previste dai regolamenti economali l’ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all’impegno. Per i lavori di somma urgenza l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e comunque entro la fine dell’esercizio, a pena di decadenza.

4. Nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni". 2.2. Tale articolo e’ stato abrogato dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 123 sostituito dal D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, art. 36, comma 3 a sua volta successivamente abrogato e sostituito dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, comma 4, e art. 194, comma 1, (T.U. Enti Locali).

2.3. Va, anzitutto, osservato che tale norma in questione si applica anche ai contratti di appalto di lavori pubblici e non solo ai contratti di fornitura come sostiene il ricorrente. Cio’ emerge con chiarezza dalla seconda parte del comma 3, che si riferisce ad "i lavori di somma urgenza" ed e’ dato pacifico in tutta la giurisprudenza di legittimita’ e della Corte Costituzionale (Corte cost., 24/10/1995, n. 446, dove appunto si fa riferimento alla circostanza che l’acquisizione di beni o servizi puo’ avvenire anche attraverso lavori di somma urgenza). il contratto di appalto di lavori di somma urgenza costituisce, quindi, il mezzo contrattuale con il quale la p.a. si procura il bene o il servizio.

3.1. Infondato e’ anche l’assunto secondo cui il procedimento di indicazione della copertura di spesa non si applicherebbe ai contratti di appalto di lavori di somma urgenza.

La Corte Costituzionale (Ord. 06/02/2001, n. 26) ha infatti rilevato che la disposizione di cui all’art. 23 cit. (la quale dispone che, nel caso di omessa regolarizzazione contabile, entro 30 giorni, degli impegni di spesa per forniture assunti dall’ente locale, il contratto sia inefficace nei confronti della p.a., e delle obbligazioni da esso scaturenti risponda il funzionario che ha consentito la fornitura) non prevede una sanzione a carico dell’amministratore o funzionario che abbia consentito la fornitura, e nemmeno, propriamente, una novazione soggettiva nella titolarita’ del rapporto obbligatorio, ma si limita a stabilire le condizioni formali (registrazione dell’impegno contabile e attestazione della copertura finanziaria, o, nel caso di lavori di somma urgenza, regolarizzazione contabile nel termine di trenta giorni) alle quali e’ subordinata l’efficacia del contratto nei confronti della p.a., in coerenza con il principio tradizionale secondo cui il contratto stipulato diviene obbligatorio nei confronti della p.a. contraente solo a seguito della prescritta approvazione (R.D. n. 2440 del 1923, art. 19), prevedendo che, in mancanza, e per la parte di debito non riconoscibile a posteriori, esso produca effetti obbligatori a carico della persona fisica che ha consentito la fornitura; che, peraltro, nel caso di lavori di somma urgenza, e’ prevista la regolarizzazione dell’ordine a posteriori, entro il termine stabilito, e che essa, in presenza dei requisiti sostanziali richiesti per procedere ai lavori medesimi in via d’urgenza, non e’ una mera facolta’ dell’amministrazione, ma risponde ad un suo preciso obbligo, la cui eventuale violazione puo’ essere fatta valere non solo dal terzo contraente, in via di responsabilita’ precontrattuale, ma anche, se del caso, dall’amministratore o dal funzionario che vi abbia interesse.

Tali principi gia’ emergevano dalle sentenze della Corte costituzionale 24 ottobre 1995 n. 446 e 30 luglio 1997 n. 295, che affermavano l’inderogabilita’ della disciplina prevista dall’art. 23 cit., nel caso di acquisizione da parte degli enti locali di beni e servizi per effetto di lavori di "somma urgenza" non regolarizzati successivamente nei termini prescritti. (cfr. Cass. 05/10/2000, n. 13296; Cass., 22/04/2000, n. 5284. Vedansi anche per la nuova disciplina Cass., 27/03/2008, n. 7966; Cass. 10/05/2007, n. 10700).

3.2. Va poi osservato, quanto al termine per la regolarizzazione dell’ordinazione dei lavori di somma urgenza, fissato dall’art. 23, comma 3, cit., che, secondo la condivisibile giurisprudenza amministrativa, tale norma nello stabilire che, per i lavori di somma urgenza, l’ordinazione fatta a terzi va regolarizzata dall’ente locale improrogabilmente entro 30 giorni - e, comunque, entro la fine dell’esercizio, a pena di decadenza -, serve ad evitare che, alla fine di ciascun esercizio s’accumulino ordinativi di pagamento per lavori di somma urgenza che, non trovando debita copertura finanziaria, si trasformino in debiti fuori bilancio, per cui non puo’ essere mai consentito il superamento del predetto termine, ancorche’ la regolarizzazione intervenga entro la chiusura dell’esercizio, quest’ultima possibilita’ essendo intesa piu’ a ridurre il termine stesso e non ad ampliarlo (Cons. Stato, Sez. 5, 23/04/2001, n. 2419).

3.3. Ne consegue che nella fattispecie correttamente il giudice di appello ha ritenuto che non sussistesse un valido rapporto obbligatorio tra l’amministrazione provinciale di Catanzaro ed il F. perche’ la Delib. 30 gennaio 1990, n. 225/123 e’ intervenuta oltre il termine previsto dall’art. 23 cit. (e cioe’ oltre i trenta giorni dall’ordinazione dei lavori avvenuta il ****) ed inoltre non contiene la previsione attuale e concreta dei mezzi economici occorrenti e, quindi, l’adozione del formale impegno contabile attuato attraverso la contestuale imputazione delle spese sul competente capitolo del bilancio di previsione.

4.11 rigetto della censura avverso la prima ratio decidendi comporta l’inammissibilita’ del secondo motivo di ricorso avverso la seconda ragione di decisione (attinente al ritenuto difetto di forma scritta), per carenza di interesse.

Infatti va osservato che, in tema di ricorso per Cassazione, qualora la decisione impugnata si fondi su una pluralita’ di ragioni, tra loro distinte ed autonome, e singolarmente idonee a sorreggerla sul piano logico e giuridico, la ritenuta infondatezza delle censure mosse ad una delle "rationes decidendi" rende inammissibili, per sopravvenuto difetto di interesse, le censure relative alle altre ragioni esplicitamente fatte oggetto di doglianza, in quanto queste ultime non potrebbero comunque condurre, stante l’intervenuta definitivita’ delle altre, alla cassazione della decisione stessa (Cass. 24/05/2006, n. 12372; Cass. 16/08/2006, n. 18170; Cass. 29/09/2005, n. 19161).

5. Pertanto il ricorso va rigettato.

Esistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio di cassazione (segnatamente la natura della controversia, a cui ha dato causa il comportamento della p.a.).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Compensa tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Cosi’ deciso in Roma, il 8 luglio 2009.

Depositato in Cancelleria il 28 settembre 2009.



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