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Sull’illegittimo preavviso di fermo amministrativo di beni mobili registrati
Articolo 25.01.2010 (Marco Mecacci)



Come sopravvivere all’illegittimo preavviso di fermo amministrativo di beni mobili registrati
e alle successive attività esecutive dell'ente incaricato della riscossione

di Marco Mecacci

Il tema dell’esecuzione per conto della p.a., da parte di società appositamente create da leggi speciali, allo scopo di rendere effettivi e velocizzare, i processi di riscossione di crediti che trovano fonte in rapporti di diritto pubblico, è materia tra le più attuali e controverse fra quelle oggetto di recente introduzione nel nostro ordinamento giuridico.

Una serie di disposizioni normative susseguitesi a breve distanza di tempo, ha totalmente riformato e in pratica riscritto tutte le regole previgenti, che lasciavano al singolo ente o organismo di diritto pubblico, l’obbligo legale di riscuotere i crediti. Così, sono stati introdotti nuovi soggetti giuridici di natura privatistica, e sono stati incaricati ex lege di svolgere pubbliche funzioni.

In questa sede volutamente discorsiva, quasi colloquiale, non ho intenzione di trattare delle singole disposizioni normative che regolano la materia, o di analizzare il plesso normativo dal punto di vista sistematico e dogmatico, sia perché la mia analisi non aggiungerebbe molto ai già numerosi e ben più autorevoli contributi in materia, sia perché questo scritto ha il solo scopo di riferire esperienze di diritto vivente. Il tutto, per consentire a chi vorrà, di trarre spunti di riflessione per la pratica quotidiana.

Procederò dunque con un semplice schema narrativo dei fatti accaduti, talora interrotto da semplici riflessioni e indicazioni dell’attività difensiva compiuta, lasciando al lettore ogni spunto di riflessione.

La vicenda descritta, è bene premetterlo, non ha un contenuto patrimoniale ingente, anche se conRiscuoterene diverse migliaia di euro, e non presenta peculiarità specifiche; è un assieme di semplici fatti di vita quotidiana e di conseguente pratica giudiziaria, che potrebbero capitare, e purtroppo assai probabilmente capiterebbero, a chiunque si trovasse nella situazione del cliente assistito.

I protagonisti della fattispecie, assieme agli enti pubblici che si asseriscono creditori, sono tre.

Il primo è il cliente, che chiamerò Candido in omaggio alla ingenuità.

Il secondo è il sottoscritto, l’avv. Omolupo in ossequio al mio soprannome in udienza.

Il terzo, “Riscuotere Spa”, è la società creata ex lege, ma di diritto privato, titolare di poteri esecutivi unici e straordinari, utilizzati nella fattispecie in modo quantomeno discutibile.

Le vicende narrate, non sono relative ad una fattispecie esaurita, ma a fatti attualmente in corso, e si limitano a trattare delle varie controversie in modo diacronico, con riserva di ulteriori considerazioni sulle future evoluzioni.

Chi scrive ha il consenso pieno del cliente a divulgare quanto oggetto di causa, nel rispetto della riservatezza e del diritto di difesa.

** * **

I fatti in questione, iniziano a svolgersi nel 2007.

Candido è un avvocato civilista molto amico dell’avv. Omolupo, che nel 2005 ha avuto la ventura di cambiare residenza, e di trasferire la sua abitazione non a centinaia di chilometri, ma a circa duecento metri da quella precedente. Oltre a ciò, è proprietario di un autoveicolo di medio valore.

Nell'ambito di alcune delle attività umane lecite cui è dedito (attività professionale e circolazione stradale), Candido si è trovato più volte a far fronte a questioni relative a imposte inerenti l'attività professionale non dovute, e/o alla contestazione di sanzioni amministrative in qualità di proprietario di un autoveicolo.

Più nel dettaglio, esercitando la professione d’avvocato con mezzi minimali, cioè da solo ed in assenza di collaboratori, Candido ha ritenuto di non essere obbligato al pagamento dell’IRAP in ragione di quanto disposto dalla Corte Costituzionale con la sentenza 156/2001, e ne ha omesso volutamente il versamento negli anni 2004 e 2005, rinunziando a chiedere il rimborso per gli anni precedenti.

Oltre a ciò, percorrendo decine di migliaia di chilometri all’anno con il suo autoveicolo, Candido può essere stato il destinatario di sanzioni amministrative, prime fra tutte quelle relative ai famigerati “autovelox”.

Come già esposto però, nel 2005 Candido ha cambiato residenza, e da quella data assai “stranamente” e “ingenuamente”, non ha mai ricevuto atti di contestazione di sanzioni amministrative.

Così, nel mese di gennaio del 2007, a veicolo appena acquistato, Candido riceve un primo preavviso di fermo amministrativo da Riscuotere Spa nel “giusto” indirizzo di residenza tramite racc. a.r., con il quale l’ente incaricato della riscossione lo informa che – se non provvederà al pagamento di una somma di denaro entro venti giorni – il veicolo appena acquistato sarà soggetto a fermo amministrativo.

Candido rimane stupito dall’avviso, ricostruisce i fatti tramite l’amico avv. Omolupo, e verifica l’esistenza a suo carico di alcune obbligazioni di natura pubblicistica, che tuttavia, afferma, non gli sarebbero mai state concretamente notificate. L’importo da corrispondere non è particolarmente ingente, e la decisione è quella di corrispondere quanto richiesto al fine di evitare inutili complicazioni.

A maggio 2007 tuttavia la storia si ripete, e l’importo richiesto è il doppio di quello domandato in precedenza. Anche in questo caso, l’assoluta impossibilità di ricostruire con esattezza ed in tempi brevi i fatti impongono il pagamento.

In quell’occasione tuttavia l’avv. Omolupo chiede a Riscuotere Spa, un estratto dei ruoli gravanti su Candido, verificando che pendono una decina di altri provvedimenti di iscrizione contro l’ignaro contribuente. L’avv. Omolupo, viene dunque incaricato di occuparsi della questione.

Passano alcuni mesi, e nella primavera del 2008, Candido inizia a ricevere alcuni ruoli relativi a sanzioni amministrative derivanti dalla circolazione stradale risalenti anche al 2003 che non avrebbe impugnato, assieme ad una cartella di pagamento per l’IRAP dell’anno 2004.

Candido impugna ogni atto ricevuto relativo alle sanzioni amministrative presso i giudici competenti, sottolineando sempre l’assenza di una valida notificazione nei suoi confronti e ottenendo sempre in via cautelare la sospensione dei provvedimenti impugnati.

Anche l’IRAP per l’anno 2004 è oggetto di ricorso presso la commissione tributaria provinciale competente.

Per quanto Candido debba affrontare questioni processuali di non agevole risoluzione, l’avv Omolupo si sente in animo di tranquillizzarlo in merito all’attività compiuta, poiché ritiene che le impugnazioni pendenti e i provvedimenti di sospensione ottenuti, costituiscano un valido deterrente all’esercizio di attività esecutive da parte di Riscuotere Spa.

L’avv. Omolupo però, al pari del cliente è troppo ottimista, poiché il 7 maggio del 2009, Candido riceve da Riscuotere Spa un nuovo preavviso di fermo amministrativo.

La “novità” rispetto ai precedenti preavvisi, è che stavolta l’avv. Omolupo è in grado di verificare perfettamente le singole cartelle a cui l’atto si riferisce, e la verifica da un esito a dir poco “inopinato”.

L’ordine di pagamento contenente il preavviso di attività esecutiva, riguarda infatti due cartelle relative a sanzioni amministrative già in precedenza sospese in via cautelare, e la cartella relativa all’IRAP per l’anno d’imposta 2004, che nel frattempo è stata già annullata dalla commissione tributaria provinciale competente con sentenza risalente ad alcuni mesi prima.

Alla data del 7 maggio 2009 dunque, Riscuotere Spa non ha alcun diritto di procedere e/o chiedere somme di denaro a Candido, poiché i titoli esecutivi ai quali l’ente incaricato della riscossione fa riferimento sono illegittimi o inefficaci.

Alla data del 7 maggio 2009 però, lo stato della giurisprudenza è chiaro ed incontestabile; il preavviso di fermo amministrativo, in quanto atto non direttamente lesivo del patrimonio del destinatario, non è un atto impugnabile e non può dunque essere oggetto di ricorso in opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c..

All’avv. Omolupo, dunque, si presenta il problema di come tutelare le ragioni di Candido ed evitare l’iscrizione del fermo amministrativo sul veicolo, senza obbligare il cliente a corrispondere somme non dovute, e senza procedere ad alcuna attività giurisdizionale.

L’avvocato rammenta anzitutto, che Riscuotere Spa è società di diritto privato, costituita tuttavia allo scopo di realizzare pubbliche funzioni, con munus imposto direttamente dalla legge.

Al pari di qualsiasi soggetto di diritto pubblico, Riscuotere Spa deve pertanto compiere la sua attività istituzionale (riscuotere crediti per conto di enti pubblici), perseguendo il buon andamento e l’imparzialità nell’esercizio dell’attività amministrativa a norma dell’art 97 Cost. Oltre a ciò, in quanto incaricata di pubbliche funzioni, è obbligata al pari delle altre amministrazioni per conto delle quali agisce, a consentire l’accesso agli atti ed ai documenti che riguardano la sua attività istituzionale.

Nonostante che tutto questo sia esposto a Riscuotere Spa in sede di dialogo tramite front office, la risposta è un inopinato diniego da parte della società incaricata della riscossione, che rifiuta ogni forma di dialogo e di attività in autotutela, affermando di non essere a conoscenza di alcun provvedimento che impedisca l’iter esecutivo speciale. Prosegue poi l’ente di riscossione, ed afferma che in difetto di un non meglio qualificato provvedimento di “sgravio” da parte dell’ente “creditore”, non è in alcun modo possibile sospendere la procedura di fermo, nonostante gli evidentissimi danni che Candido potrebbe subire, poiché quest’ultima sarebbe imposta dalla “legge”.

L’avv. Omolupo dunque, privo all’epoca di un rimedio giurisdizionale da poter esercitare, ma tuttavia incaricato di evitare l’aggravamento di danni a carico del cliente, si reca nei vari uffici che fanno capo agli enti non più creditori ed ottiene – carte alla mano – i doverosi provvedimenti di sgravio.

Inutile sottolineare che l’attività compiuta dall’avvocato, si sostituisce ad un’attività doverosa che sia l’ente incaricato, che gli enti titolari delle obbligazioni non sussistenti avrebbero dovuto compiere d’ufficio nell’interesse del cittadino e del buon andamento della P.A..

Peraltro, durante i colloqui con gli uffici, alla richiesta del “perché” Riscuotere Spa provveda all’invio di preavvisi nonostante l’evidente illegittimità, la risposta è davvero “candida”; si risponde infatti, che se da un lato le procedure di attivazione delle attività esecutive sono scandite da rigidi termini temporali individuati dalla legge, dall’altro lato non esistono tempi certi che consentano di monitorare in tempi reali le attività sospensive o di annullamento; con il risultato che può essere perfettamente “normale” che Candido si ritrovi destinatario di un’attività esecutiva illegittima in assenza di presupposti. A fronte di ciò tuttavia, l’ufficio che in primo luogo dovrebbe fornire un servizio al cittadino, afferma che non si può far “nulla”.

L’argomentazione sostenuta al momento in sede di colloquio orale non convince l’avv. Omolupo, e costui, invece di portare semplicemente a conoscenza di Riscuotere Spa dei provvedimenti di “sgravio“ o sospensione e di fidare in un provvedimento di autotutela privo di rimedio giurisdizionale, ritiene possibile l’esperimento di una strada alternativa.

Debitamente collazionati, i provvedimenti di annullamento e di sospensione, vengono notificati a Riscuotere Spa assieme ad una diffida con il quale l’ente incaricato della riscossione viene informato che – ove proceda all’iscrizione del fermo amministrativo – potrà incorrere in sanzioni di natura civile e penale.

Il riferimento dell’avv. Omolupo è da un lato al generale principio di responsabilità civile derivante dai provvedimenti illegittimi compiuti dalla p.a. nei confronti del privato cittadino e alla risarcibilità della lesione di posizioni giuridiche soggettive facenti capo a quest’ultimo, dall’altro al disposto dell’art. 388 c.p. comma 2, che sanziona l’inosservanza dolosa di un provvedimento del Giudice civile che abbia ad oggetto la difesa della proprietà. Poiché la sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato costituisce con tutta evidenza un atto del Giudice emanato allo scopo di impedire l’aggressione in via esecutiva di beni altrui (quindi della proprietà), la fattispecie è ipotizzabile a giudizio dell’avvocato.

La scelta della diffida, in un momento in cui il preavviso di iscrizione di fermo è atto non ancora impugnabile, si rivela giusta, poiché Riscuotere Spa risponde per iscritto, prendendo atto dell’annullamento e della sospensione delle cartelle impugnate, ma non comunicando l’intenzione di procedere alla revoca dell’atto di preavviso.

Candido dunque, pur avendo dovuto sostenere spese per l’attività di consulenza legale prestata in suo favore, e pur avendo dovuto subire un ingiusto pregiudizio di carattere non patrimoniale in conseguenza della pretesa illegittima dell’ente di riscossione, può dire di avere fatto momentaneamente salvi i suoi beni dalle indebite pretese altrui.

Il comportamento dell’ente incaricato della riscossione però non si ferma qui.

Il 7 novembre 2009, infatti, dopo che nel corso dell’anno 2008 e 2009 Candido aveva impugnato altre due cartelle per asserite violazioni del codice della strada ottenendone la sospensione, e dopo che aveva proposto ricorso avverso l’imposta IRAP richiestagli per l’anno 2005, Riscuotere Spa invia un altro preavviso di fermo, relativo ai provvedimenti sopra indicati.

Essendo intervenuta nel frattempo Cass. Civ., SS.UU., sentenza 11 maggio 2009 n. 10672 il preavviso di fermo di bene mobile è divenuto un atto che “legittima l'interesse del destinatario ex art. 100 c.p.c. alla tutela giurisdizionale, per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva”.

L’avv. Omolupo si trova pertanto di fronte alla scelta di tutelare Candido con quest’ultimo mezzo, oppure a quella di seguire lo schema precedentemente adottato in mancanza di possibilità di ricorso giurisdizionale avverso il preavviso di fermo.

La scelta, al fine di tutelare nel miglior modo possibile il cliente, è quella di adottare tutti i rimedi possibili.

In primo luogo, viene presentata istanza d’urgenza alla Commissione Tributaria provinciale competente, e viene domandata la concessione di un provvedimento di sospensione della cartella realtiva all’IRAP impugnata. Il preavviso di fermo infatti costituisce un evidente grave motivo ex art 47, D.p.r. 546/1992 per richiedere la sospensione della cartella impugnata. Nella fattispecie concreta inoltre, sussiste il fumus boni juris, poiché il ricorrete aveva già dato prova nella narrativa del ricorso di avere i requisiti per non essere sottoposto all'imposta IRAP, giusta sentenza n. 156/2001 della corte costituzionale e giusta precedente sentenza della commissione tributaria provinciale. Allo stesso modo, ad avviso del ricorrente sussiste anche il periculum in mora, poiche' l'esecuzione del fermo amministrativo in difetto di pagamento della cartella priverebbe il ricorrente di un bene (unico autoveicolo di proprieta') essenziale per lo svolgimento della vita di tutti i giorni e dell'attivita' professionale.

In secondo luogo, Riscuotere Spa viene diffidata con atto stragiudiziale a non iscrivere il fermo amministrativo in ragione dell’evidente illegittimità del preavviso, che è relativo a due cartelle esattoriali che non possono essere oggetto di esecuzione. L’importo indicato nell’atto impugnato dunque è palesemente illegittimo, poiché al limite il concessionario incaricato della riscossione avrebbe potuto agire in esecuzione dell’unica cartella non sospesa.

In terzo luogo, dopo che Riscuotere Spa è rimasta inerte per circa dieci giorni dalla comunicazione della diffida, Candido provvede a citarlo davanti al Giudice competente per materia e per valore ex art 615 c.p.c. (nella specie il giudice di Pace), atteso che l’ente incaricato della riscossione non aveva alcun diritto di procedere nei suoi confronti per evidente difetto di due dei tre titoli esecutivi oggetto di preavviso.

Al contempo, visto il comportamento a dir poco vessatorio di Riscuotere Spa, Tizio notifica altro atto di citazione per chiedere il risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non, che ha subito in conseguenza del comportamento dell’ente incaricato della riscossione in occasione del primo preavviso di fermo dichiarato illegittimo.

Lo stato di quest’ultimo procedimento, nel momento in cui scrivo, è in corso di avanzamento, ma in questa sede è sufficiente osservare, dopo avere ricordato che era relativo ad una cartella per l’IRAP dell’anno 2004 annullata con sentenza, che anche la cartella esattoriale inizialmente sospesa è stata successivamente annullata in data 4 dicembre 2009 per evidente illegittimità e nullità della notificazione.

Disposta la citazione di Riscuotere Spa e chiesta la sua condanna al risarcimento di tutti i danni arrecati, con sentenza in data 15 dicembre 2009 la commissione Tributaria provinciale competente annullerà la direttamente la cartella relativa all’IRAP per l’anno 2005, senza neanche prima sospenderla.

Nella causa civile relativa al fermo tuttora in corso, il Giudice di Pace adito, con ordinanza inaudita altera parte in data 22 dicembre 2009, sospenderà l’efficacia esecutiva del preavviso di fermo ritenendo sussistenti i gravi motivi previsti dall’art. 615 comma 2 c.p.c..

L’ordinanza, in copia autentica, risulta notificata in data 29 dicembre 2009.

Nel frattempo, con un intreccio di atti che si aggiungono ai provvedimenti precedenti, in data 18 ottobre 2009 Candido aveva ricevuto un'altra cartella esattoriale relativa a presunte violazioni del codice della strada palesemente illegittima.

Dopo averla impugnata ed avere ottenuto provvedimento di sospensiva, il provvedimento medesimo viene notificato assieme ad una diffida a non procedere ad alcun atto esecutivo in data 18 dicembre 2009, allo scopo di mettere al corrente Riscuotere Spa del provvedimento giurisdizionale, ed evitare (o almeno cercare di evitare) la possibile comunicazione di un’altro preavviso di fermo amministrativo totalmente illegittimo.

Quest’ultima strategia è stata prescelta al fine di non consentire all’ente incaricato della riscossione di accampare come difesa in caso di probabile emissione di altro preavviso di fermo illegittimo, il fatto di non avere avuto conoscenza di provvedimenti favorevoli al contribuente. Sostenere cioè, quanto esposto oralmente nei vari colloqui al front office.

Al momento in cui scrivo queste righe, non è dato sapere quale sarà l’ulteriore corso dei tuttora numerosi procedimenti pendenti, essendo mia intenzione solo quella di riportare in modo diacronico l’evolversi degli eventi e di indicare le strade prescelte.

Non sono al corrente neanche di quale sarà l’atteggiamento dell’ente di riscossione con riferimento alle richieste di risarcimento in conseguenza dei preavvisi di fermo amministrativo illegittimi e con riferimento al merito delle cause civili proposte.

Immagino tuttavia, difese dirette a dimostrare che Riscuotere Spa, titolare di ogni informazione da far valere contro il cittadino – contribuente, fosse del tutto ignaro (rectius disinteressato?), ai fatti a costui favorevoli.


Avv. Barbara Mazzanti

L'Avv. Barbara Mazzanti si occupa di diritto commerciale e fallimentare, recupero crediti ed esecuzioni, infortunistica stradale, diritto di famiglia, separazioni e divorzi. Disponibile per domiciliazioni presso il Tribunale di Biella.


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