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La “proroga” del DPR 380/01 - '' T.U. dell’edilizia''. L’amnistia dei reati edilizi
Articolo di Donato Palombella 11.12.2002



La “proroga” del D.P.R. n. 380/01 (T.U. dell’edilizia) – L’amnistia dei reati edilizi

Dott. Donato N. L. Palombella
dpalombella@libero.it

- Premessa.
- Costituzione ed entrata in vigore del D.P.R. 380/01.
- I provvedimenti di “proroga”
- Problemi connessi ai provvedimenti di proroga.
- “Proroga” o “differimento”
- Effetti del “differimento”
- Effetti “indiretti” – il collegamento con altre norme.
- Effetti “immediati” – l’amnistia dei reati edilizi

  Premessa

Dopo lunghi anni di normative disomogenee e disarticolate, il nostro Legislatore si sta finalmente indirizzando verso l’elaborazione di testi unici capaci di riordinare un ordinamento, come quello Italiano, notoriamente complesso e frammentato creatosi, nel corso degli anni.

Nell’ambito della disciplina relativa al “governo del territorio”, il primo passo in tal senso è stato fatto dal D.L. 490/99 (T.U. sui vincoli culturali ed ambientali), seguito, più recentemente, dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – più comunemente conosciuto come T.U. sull’edilizia); tale provvedimento, salutato con estrema soddisfazione dagli operatori del settore, “riscrive” una materia complessa ed assolutamente disarticolata quale quelle urbanistica.

Si attendeva da tempo un provvedimento capace di rispondere alle nuove esigenze del comparto, da un lato regolamentando la materia in maniera organica, e dall’altro semplificando l’attività edilizia sia dal punto di vista dei procedimenti autorizzativi, che sul piano dell’organizzazione degli uffici comunali e dei rapporti con i cittadini.

In verità, molti avrebbero preferito un provvedimento meno “conservatore” e più “aperto” a quelle esigenze di “snellezza” già evidenziate, in più occasioni, dagli operatori del settore ed in parte soddisfatte da alcune norme regionali che avevano introdotto, a livello locale, procedure meno complesse per la realizzazione delle opere.

Ci si riferisce, al riguardo, alle leggi regionali della Lombardia (L.R. 22/1999), Toscana (L.R. 52/1999) e Campania (L.R. 19/2001) che avevano introdotto, non senza difficoltà, provvedimenti autorizzativi quali la “SuperDIA”.

Tuttavia, nel caso di specie, pur trattandosi di una iniziativa legislativa assolutamente utile, resta limitata alla “riunione” e “coordinamento” della preesistente normativa di settore, senza introdurre evoluzioni significative rispetto all'ordinamento esistente (come, peraltro già accaduto col Testo Unico sui beni culturali ed ambientali).

Anche se il D.P.R. 380/01 non risponde appieno alle esigenze innovative, si presenta come un provvedimento organico, composto da ben 138 articoli che coordina e semplifica l’intera materia abrogando ben 18 provvedimenti diversi tra leggi e decreti (da cui, per l’appunto, la denominazione di Testo Unico dell’edilizia).

Il provvedimento, facendo propri i principi dello snellimento amministrativo e di un più intenso contatto tra p.a. e cittadini, introduce, sulla scia dell’esperienza acquisita dallo “sportello unico delle attività produttive”, lo “sportello unico dell’edilizia” (art.5), provvedendo, quindi, ad una duplice semplificazione; da una parte viene snellita l’organizzazione interna degli uffici comunali e, dall’altra, vengono favoriti e semplificati i rapporti tra “cittadino” e pubblica amministrazione.

Sempre in tema di “semplificazione”, la Commissione Edilizia diviene un organo non necessario; se il Comune vuole, può costituirla, ma deve disciplinarne i compiti in maniera espressa (art. 4).

Per quel che riguarda i titoli abilitativi, viene introdotta una bipartizione tra “permesso di costruire” (art.10 e segg.) – che sostituisce la “Concessione Edilizia” – e “denuncia di inizio attività” (art. 22 e segg.); scompare, invece, l’autorizzazione ad eseguire i lavori.

In relazione al permesso di costruire, nella sostanza, non ci si discosta dalla “vecchia” Concessione Edilizia; il Legislatore, infatti, si limita all’uso di una differente terminologia – forse spinto dalla necessità di una “omogeneizzazione terminologica” a livello europeo – “ispirandosi” al “permis de costruire” in uso in Francia, patria delle imprese di costruzione.

Elenca e definisce (art. 3), i possibili interventi edilizi, riconducendoli ad alcune precise tipologie, quali: manutenzione ordinaria; manutenzione straordinaria; restauro e risanamento conservativo; ristrutturazione edilizia; nuova costruzione; ristrutturazione urbanistica.

Introduce il “silenzio-rifiuto” di fronte all’inerzia dell’amministrazione a fronte all’istanza di permesso di costruire (ovvero concessione edilizia), con possibilità di ricorso al T.A.R. o all’intervento “sostitutivo” della Regione (art. 20).

Costituzione ed entrata in vigore del D.P.R. 380/01

Purtroppo, però, il provvedimento in esame non è nato sotto i migliori auspici.

Varato dal Governo il 16 febbraio 2001, dopo un lungo iter procedurale caratterizzato dall’intervento “correttivo” della Conferenza Unificata, del Consiglio di Stato e della Commissione Ambiente, il Decreto Presidenziale era riuscito a superare anche le pressioni esercitate dalle Regioni, che cercavano di “dilatare” la propria autonomia, specie nel campo di applicazione della D.I.A.

Dal punto di vista “strutturale” (parlando di edilizia, il termine appare più che appropriato), il D.P.R. 380/01 – Testo A, è “preceduto”, ed al tempo stesso “costituito”, da due atti distinti, e precisamente dal Decreto Legislativo n. 378 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia edilizia – Testo B) e dal D.P.R. n.379 (Disposizioni regolamentari in materia edilizia - Testo C).

Tali provvedimenti, tutti datati 6 giugno 2001, venivano pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 20 ottobre 2001, n. 245 - Suppl. Ordinario n. 239 – l’entrata in vigore era prevista (ex art. 138) per il 1° gennaio 2002, in coincidenza col nuovo anno.

Occorre osservare che mentre erano in corso i lavori per il c.d. T.U. dell’edilizia, era parallelamente allo studio il provvedimento noto con lo slogan “padroni a casa nostra”, inserito nell’azione programmatica del Governo Berlusconi “pacchetto 100 giorni – edilizia” che avrebbe dato vita alla Legge 27 dicembre 2001, n. 433 (c.d. Legge Lunardi o Legge Obiettivo), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 27/12/2001, n.299, supplemento ordinario n.279.

Alla luce di quanto sopra esposto, si potrebbe essere portati a credere in una vera e propria “riforma urbanistica”, tuttavia, a ben guardare, proprio il sovrapporsi di due importanti provvedimenti, ha causato una serie di contrasti rendendo necessario un intervento di “armonizzazione”.

Tali contrasti erano ben noti e “preventivati” in quanto i due provvedimenti sono frutto di forze politiche diverse (il D.P.R. n. 380/2001 è stato voluto dal Governo Amato, l’ultimo della XIII Legislatura, ove la Legge n. 443/2001 è espressione del Governo Berlusconi).

La Legge 27 dicembre 2001 n. 433 (Legge Lunardi)

A prima vista la Legge n. 433/2001 (c.d. Legge Lunardi o Legge obiettivo), appare meno strutturata rispetto al D.P.R. 380/01 (risulta costituita da un solo articolo diviso in diciannove comma); sostanzialmente contiene delle indicazioni di “principio” sia nella disciplina delle c.d. “grandi opere” che in materia edilizia (comma 6 e segg.), nonché la delega al Governo, da esercitarsi entro il 31/12/2002, per l’armonizzazione della legislazione in materia.

Appare del tutto inutile sottolineare che, nonostante gli sforzi del Governo, l’esercizio di tale delega non potrà essere esercitata nel rispetto dei tempi previsti.

Per quel che riguarda i titoli abilitativi, continua la tripartizione tra Concessione edilizia, autorizzazione e Denuncia di Inizio Attività.

Valore innovativo riveste, invece, l’introduzione – a livello di normativa statale – della la c.d. “Super D.I.A.” non solo per tutti gli interventi edilizi minori, ma anche per gli immobili soggetti a tutela storico-artistica e paesaggistico-ambientale.

Vengono liberalizzate, ma solo con effetto dal 12 aprile 2002, (come efficacemente fatto notare dalla C. Cass., Sez. III pen., 23 gennaio – 4 marzo 2002 n. 8556) le “ristrutturazioni”.

I provvedimenti di “proroga”

Purtroppo le problematiche e le “sovrapposizioni” tra i Testo Unico e Legge Lunardi, si sono dimostrate insormontabili ed in attesa di una loro definizione, l’entrata in vigore del D.P.R. n. 380/2001, prevista per il 1° gennaio 2002, è stata rinviata, con una serie di successivi provvedimenti.

 

La legge di conversione del D.L. 23/11/2001, n.411, e precisamente l’art.5-bis della Legge 31 dicembre 2001, n. 463 – pubblicata solo il 9 gennaio 2002 nella G.U. n. 7 – ha prorogato (rectius “differito”) l’entrata in vigore del Decreto Presidenziale al 30 giugno 2002.

Il successivo Decreto Legge 20 giugno 2002, n.122 (in G.U. 21/6/02, n. 144) ha prodotto un nuovo differimento al 1° gennaio 2003 e la successiva legge di conversione del 1° agosto 2002, n. 185 (in G.U. 19/8/02, n. 193), addirittura al 30 giugno 2003.

Problemi connessi ai provvedimenti di proroga

In relazione ai provvedimenti di “proroga” del D.P.R. 380/01, si evidenziano due diversi problemi: il primo, in relazione all’esatto valore del termine “proroga” contenuto nei provvedimenti sopra riportati; il secondo, correlato, ma più importante ai fini operativi, relativo agli “effetti” di tale “proroga”.

“Proroga” o “differimento”

Per comprendere appieno la problematica, occorre prestare particolare attenzione alle date relative all’entrata in vigore dei diversi provvedimenti; a tale proposito si rileva quanto segue.

Il D.P.R. 380/2001 (ex art. 138) è entrato in vigore il 1° gennaio 2002; la legge 31 dicembre 2001, n. 463 (conversione del D.L. 23/11/2001 n.411), è stata pubblicata solo il 9 gennaio 2002 nella G.U. n. 7, entrando in vigore il successivo giorno10.

Conseguentemente, il D.P.R. 380/01 è entrato in vigore il 1° gennaio 2002 (quindi estrinsecando i propri effetti), e, successivamente, solo in data 10 gennaio 2002, è intervenuto l’art.5-bis della L. 463/01 che ne ha “prorogato” l’efficacia.

Preliminarmente, occorre rilevare che il termine “proroga” è utilizzato impropriamente dal Legislatore, sia nella Legge 463/01, che nei successivi provvedimenti di eguale contenuto; più che di “proroga”, infatti, bisognerebbe parlare di “differimento”.

La proroga presuppone che il provvedimento cui si riferisce non sia mai entrato in vigore; nel caso di specie, invece, è più corretto parlare di “differimento” in quanto il Decreto Presidenziale, è entrato in vigore (il 1° gennaio 2001) e, successivamente, (il 10 gennaio 2001), gli effetti sono stati, per l’appunto, “differiti” ad un tempo successivo, con la conseguenza che il D.P.R. 380/01 è rimasto in vigore per i primi nove giorni dell’anno 2002.

Non è neanche configurabile una sorte di “retroattività” della proroga in questione anche per l’esigenza di tutela dei “diritti acquisiti”.

Purtroppo il Legislatore, nel caso di specie, non solo si è imbattuto in un “errore” ma, cosa più grave, continua a perseverare; infatti, anche se tale problema è stato immediatamente rilevato e correttamente “inquadrato” dalla Corte di Cassazione (C. Cass. 4 febbraio 2002 n. 8556), i successivi provvedimenti legislativi continuano a parlare di “proroga”.

Comunque, a prescindere da ogni considerazione circa l’utilizzo della terminologia, sorge il problema di inquadrare il D.P.R. 380/2001 all’interno dell’intero ordinamento coordinandolo con altre norme; anche se il T.U. ha esplicato i propri effetti in un lasso temporale particolarmente breve (solo nove giorni) ciononostante, per il semplice fatto della sua entrata in vigore, ha pur sempre prodotto effetti giuridici che occorre valutare con la dovuta attenzione.

Effetti del “differimento”

Occorre partire dal presupposto che due provvedimenti frutto di indirizzi politici differenti – quali il D.P.R. 380/01 e la Legge n. 433/01 – si sono praticamente “sovrapposti” creando incertezze, fomentando mancanza di “chiarezza” ed accrescendo i dubbi e le preoccupazioni degli operatori.

Forse per risolvere i possibili conflitti, il Legislatore è ricorso alla “proroga” (o meglio, al “differimento” dell’entrata in vigore del D.P.R. 380/01), ma mai come in questo caso, la cura è stata peggiore della malattia.

Alla mancanza di chiarezza e di certezze, si sono sommati i problemi correlati al “differimento” dell’entrata in vigore del Decreto Presidenziale con quanto ne consegue.

Partendo dal presupposto che il Testo Unico è entrato in vigore il 1° gennaio 2002, e volendone valutare gli effetti all’interno dell’ordinamento giuridico, potremmo affermare che questi ultimi possono essere “immediati o diretti” e “mediati o correlati”.

Effetti “indiretti” – il collegamento con altre norme

Il D.P.R. 380/01, una volta inserito nell’ordinamento giuridico, avrebbe dovuto necessariamente “coordinarsi” con altre norme attraverso i possibili “richiami”; rientra in questo quadro, a titolo di esempio, la Legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti) che, all’art.40, comma 9, in tema di cavidotti per reti di telecomunicazioni, introduce una modifica all’art.16 del D.P.R. 380/2001 inserendo l’art.7-bis e, quindi, introducendo tra le opere di urbanizzazione primarie, i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazione.

A questo punto, occorre considerare che, se il D.P.R. 380/01 (a prescindere dalla “proroga” o dal “differimento” dei suoi effetti), comunque, allo stato, non è “operante”, sorge il problema di stabilire la validità ed efficacia delle disposizioni “collegate” o di “rinvio”.

In pratica, ricorrendo all’esempio, occorre stabilire se i cavidotti debbano o meno rientrare tra le opere di urbanizzazione primaria, interrogativo rilevante non solo ai fini della progettazione e dell’esecuzione di nuove opere ma anche, per il perfezionamento delle varie convenzioni di lottizzazione in itinere.

Purtroppo, allo stato, tale interrogativo appare privo di risposte certe in quanto, in sostanza, gli effetti del D.P.R. 380/01 rimangono “sospesi” (quantomeno fino al 30/6/2003, salvo ulteriori proroghe) e vige il più assoluto silenzio da parte del Legislatore.

Effetti “immediati” – l’amnistia dei reati edilizi

Il D.P.R. 380/01 avrebbe prodotto varie innovazioni nella materia edilizia, tra cui, la costituzione dello sportello unico, la bipartizione dei provvedimenti autorizzativi, una nuova elencazione e definizione degli interventi edilizi.

Per quel che riguarda i provvedimenti autorizzativi, a seguito del “differimento” degli effetti del Decreto Presidenziale, il problema è risolvibile facendo riferimento alla intervenuta Legge Lunardi che riprende la “tripartizione classica” tra concessione edilizia, autorizzazione e D.I.A. (o superDIA).

In tema di sportello unico, il problema, in definitiva, è superabile, in quanto si riduce all’organizzazione interna degli uffici ed alla gestione dei rapporto con gli utenti per cui, al massimo, si continuerà a far riferimento alle “normali” strutture tecniche dei vari comuni.

Com’è facilmente intuibile, l’effetto di maggior impatto è quello relativo all’art. 136 del Decreto intitolato “abrogazioni”.

Nell’impianto legislativo originario, il D.P.R. 380/01, quale Testo Unico, da una parte abrogava (art. 136) le varie disposizioni venutesi a creare, in modo disorganico, nel corso degli anni (se non dei secoli, basti pensare all’esistenza di Regi Decreti) e dall’altra, “recepiva” e faceva propri i principi ed i contenuti di tali norme, racchiudendoli in un Testo Unico dotato di maggior organicità e chiarezza.

Il problema è più grave di quanto possa apparire a prima vista in quanto il D.P.R. 380/01 è un provvedimento abbastanza complesso, destinato, nell’intento del Legislatore, a “ridisegnare”, riorganizzandola, l’intera materia, che abroga, tra leggi e decreti, ben 18 diversi provvedimenti (indicati nell’art. 136 del Decreto) che costituiscono il “fulcro” dell’urbanistica.

Dato che i provvedimenti di “proroga” si limitano a disciplinare l’entrata in vigore del D.P.R. 380/01 tacendo sugli effetti abrogativi contenuti nell’art. 136, è naturale che la preesistente normativa urbanistica debba intendersi abrogata senza che i relativi “principi” possano essere invocati tramite il Testo Unico (o altro provvedimento legislativo equipollente).

Tra i provvedimenti abrogati ve ne sono alcuni di particolare importanza che presentano risvolti anche di natura penale.

Ci si riferisce, al riguardo, alla Legge 28 febbraio 1985 n.47 (Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie.) ed in particolare agli artt. 17 (Nullità degli atti giuridici), 18 (in tema di lottizzazione abusiva) e 20 (sanzioni penali).

Appare del tutto inutile sottolineare che tale normativa, impedendo la “circolazione” degli immobili abusivi (art. 17), sanzionando le lottizzazioni abusive (art.18) e prevedendo specifiche sanzioni, anche di ordine penale, per i trasgressori (art.20) mirava alla tutela ed alla salvaguardia del territorio, inteso come bene primario.

La gravità della situazione è ancor più allarmante se si tiene presente che tutta una serie di pronunce intervenute negli ultimi anni ed indirizzate alla tutela ed alla salvaguardia del territorio diventano, di colpo, “carta straccia”.

Rientrano, in tale ottica, a titolo esemplificativo, vari provvedimenti tra cui l’ordinanza della Corte Costituzionale, 21 febbraio - 6 marzo 2001, n. 46, con cui, in riferimento agli artt. 13 e 22 della L. n.47/1985 (ora abrogati) si è affermata l’illegittimità della concessione in sanatoria per opere realizzate in territori soggetti a vincolo paesaggistico-ambientale.

Anche la Corte di Cassazione è intervenuta, a più riprese, a tutela della normativa paesaggistica e dei parametri dei piani regolatori dichiarando che “la concessione palesemente illegittima, oltre ad essere censurabile avanti al TAR e al Consiglio di Stato, è oggetto anche di intervento del Giudice ordinario in sede penale per il reato di abuso di ufficio dell'amministrazione comunale” (C. Cass., Sez. VI Penale, n. 10441/2000 e n. 6247/2000).

Le Sezioni Unite, dal canto loro, hanno stabilito la configurabilità del reato di lottizzazione abusiva (ai sensi dell’art. 18 L. 47/85 – anch’esso abrogato) anche in presenza di un provvedimento autorizzatorio rilasciato in violazione della strumentazione urbanistica, quindi interpretando in senso più restrittivo l’orientamento in tema di abusivismo (C. Cass. SS. UU., 8 febbraio 2002, n. 5115).

Il Giudice Amministrativo, dal suo canto, è intervenuto con vari provvedimenti ribadendo come s’impone "un maggiore rigore per il futuro, onde prevenire ulteriori danni all'ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua".(Consiglio di Stato, 4 febbraio 2002, n.657) e precisando, che l'esercizio del potere sanzionatorio amministrativo non è soggetto a prescrizione o decadenza in quanto gli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, ove consistano nella realizzazione di opere senza concessioni e autorizzazioni, hanno carattere permanente e quindi trova applicazione il principio penalistico secondo cui il termine della prescrizione decorre dal giorno in cui è cessata la permanenza (Cons. di Stato 2 giugno 2000 n. 3184).

Più recentemente, la tutela del territorio era stata “esasperata” al punto tale da sottoporre a tutela l’intero territorio urbano (Consiglio di Stato, 9 ottobre 2002, n. 5365)

Alla luce di quanto sopra esposto, purtroppo, si è costretti a conclude che, a seguito dell’entrata in vigore del D.P.R. 380/01 la normativa urbanistica richiamata dall’art. 136 è stata abrogata.

In realtà l’intento del Legislatore non era certamente quello di abrogare tali principi ma solo di farli confluire in un provvedimento organico quale, per l’appunto, il Testo Unico dell’edilizia.

Peraltro, il differimento dell’efficacia del D.P.R. 380/01 non permette l’applicazione dei principi ivi contenuti.

La “svista” produce, purtroppo, degli effetti “indesiderati” che ripugnano alla coscienza individuale, peraltro i giudici, anche in sede penale, saranno chiamati ad applicare la Legge e ciò comporterà, da una parte, l’assoluzione di quanti hanno compiuto abusi edilizi, e dall’altra, un gravissimo ed irreparabile depauperamento del territorio. (riproduzione riservata).






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