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Pubblica amministrazione, impegni di spesa, visto, controllo, responsabilità
Corte dei Conti , sez. Sicilia, sentenza 24.04.2012 n° 1337

Il parere ed il visto reso dai responsabili dei servizi degli enti locali e dal responsabile del servizio finanziario e di ragioneria sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa, o visto di regolarità contabile, si configura come un vero e proprio controllo di legittimità della spesa rispetto alla legge e alle altre fonti normative, non soltanto sulla corrispondenza tra la spesa dichiarata e i relativi documenti giustificativi.

La discrezionalità amministrativa dei responsabili degli enti locali quindi trova un limite nei principi di efficacia ed economicità della spesa per l’amministrazione e conseguentemente per la comunità amministrata, la cui violazione si configura come un vero e proprio vizio di legittimità amministrativa, causa di un danno erariale nei confronti dell'ente interessato.

(*) Riferimenti normativi: art. 49, D.Lgs. n. 267/2000, art. 147, lett. a), TUEL.

(Fonte: Massimario.it - 21/2012. Cfr. nota di Simone Marani)






Corte dei Conti

Sezione giurisdizionale per la regione siciliana

Sentenza 14 febbraio - 24 aprile 2012, n. 1337

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE SICILIANA

Composta dai magistrati:

Dott. Luciano Pagliaro Presidente

Dott. Guido Petrigni Consigliere

Dott. Giuseppe Grasso Referendario relatore

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA n. 1337/2012

Nel giudizio di responsabilità, iscritto al n.57065 del registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale nei confronti di:

…omissis…

Esaminati gli atti e documenti di causa.

Uditi nella pubblica udienza del 14 febbraio 2012, il relatore dott. Giuseppe Grasso, il Pubblico Ministero, nella persona del dott. Gianluca Albo.

FATTO

Con atto di citazione regolarmente notificato, il procuratore regionale ha citato in giudizio …omissis…, chiedendone la condanna a titolo di responsabilità amministrativa per colpa grave, per la somma complessiva di €3.353,83, oltre interessi e rivalutazione monetaria, nella quota del 30% pari a € 918,09 a carico del sindaco X. Y. ed il restante 70% pari ad € 267,78, ripartito in parti uguali tra gli altri convenuti, per avere impegnato la spesa e con la deliberazione n. 276 del 18/11/2005, approvato il rendiconto di rimborso della suddetta somma per le spese sostenute dagli amministratori per un viaggio all’estero in Svizzera per “la settimana della lingua italiana nel mondo” dal 21 al 24 ottobre 2005.

La relativa spesa era stata impegnata previo parere di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria del responsabile dell’ufficio finanziario ***** con determinazione n. 254 del 17 ottobre 2005 del capo dipartimento ***** mediante una anticipazione straordinaria all’economo comunale ***** .

E nella proposta di deliberazione di approvazione del rendiconto risultano presenti i pareri di regolarità tecnica e contabile da parte della convenuta ***** economo comunale e del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria *****.

Più specificamente, parte attrice contesta ai convenuti la generica o meglio carente motivazione del provvedimento di spesa con riferimento a non meglio precisati viaggi istituzionali,richiamando la precedente determinazione n. 545 del 29/12/2004 ed in ogni caso la sua inutilità non essendo stato riscontrato alcun vantaggio per l’ente in termini istituzionali.

Per quanto sopra, il PM ha contestato la legittimità e la liceità di tale spesa, perché priva di utilità ritenendo incongrue le giustificazioni addotte dai convenuti in sede di invito a dedurre.

Inoltre, il PM precisa la inconferenza del riferimento alla precedente determinazione sopra citata, poiché questa fa riferimento alla partecipazione a fiere internazionali agroalimentari previste dal calendario dell’Istituto per il Commercio Estero per l’anno 2005, a fronte del viaggio in Svizzera, avente per oggetto la lingua italiana nel mondo, privo di qualsiasi giustificazione e dunque la non sussistenza di un collegamento tra l’altro non documentato.

Il PM ha confutato inoltre le tesi difensive dei convenuti, ritenendo che essi, nell’ambito della propria competenza nell’emissione dei rispettivi pareri di regolarità tecnica e contabile non dovevano limitarsi alla verifica della corrispondenza tra la spesa da liquidare e le fatture presentate senza alcuna altra interferenza, ma invece verificare la legittimità della stessa ai sensi dell’art. 49 D.Lgs. 267/2000.

Si è costituito *****, ragioniere comunale e responsabile del servizio finanziario, negando la propria responsabilità, poiché il parere di regolarità contabile differisce dal visto di regolarità contabile attestante la sola copertura finanziaria di cui all’art. 151 del TUEL ed in tale caso egli non aveva alcun potere discrezionale e di merito rientrando il predetto viaggio nell’ambito delle scelte discrezionali insindacabili degli amministratori.

Si è costituito *****, chiedendo il rigetto della domanda in quanto egli si è attenuto alle direttive del sindaco X. ed era impossibile a priori accertare l’utilità della spesa per una disposizione non manifestamente illegittima e non in contrasto con le finalità dell’ente, non avendo egli alcuna possibilità di valutare l’interesse pubblico che invece è stata fatta dall’organo deliberante.

In particolare il convenuto ***** precisa che il parere di regolarità tecnica si limitasse alla congruità delle somme e all’imputazione della spesa non potendo in alcun modo intervenire sulle scelte sotto il profilo sostanziale che essendo discrezionali sono insindacabili.

Si è costituito *****, chiedendo il rigetto della domanda del PM, precisando che l’iniziativa era inquadrata nell’ambito delle previsioni degli impegni di spesa per fiere agroalimentari internazionali per l’anno 2004.

Ha precisato inoltre che nessun abuso è stato commesso nella effettuazione delle spese congrue e limitate, rientrando tale viaggio nell’attività istituzionale dell’ente come testimonianza del medesimo ai cittadini italiani che risiedono all’estero, pertanto la valutazione dell’utilità della spesa deve essere inquadrata nel più ampio ambito delle scelte discrezionali valutabili al di fuori del merito amministrativo utilizzando i vizi di legittimità amministrativa sfruttati dalla stessa Corte dei conti violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere e comunque con l’applicazione del principio di ragionevolezza, inteso come sintesi dei principi di economicità, buon andamento, imparzialità,rapporto mezzi obiettivi e tra costi e risultati.

Tale potere discrezionale deve essere verificato, sia sotto l’aspetto della legittimità del fine, nel senso che l’attività deve risultare coerente con la natura istituzionale , sia sotto l’aspetto del rapporto di congruità giuridica ed economica tra mezzo scelto ed obiettivo perseguito, senza esorbitanza nei fini e nei mezzi, comunque trattandosi di scelte discrezionali insindacabili sulla scorta della giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Si è costituita la convenuta ***** con comparsa e successiva memoria, chiedendo il rigetto della domanda di parte attrice per la responsabilità inerente il parere di regolarità tecnica apposto nella proposta di deliberazione per l’approvazione del rendiconto considerato che la stessa non è entrata nel merito della spesa in questione atteso che si è limitata a ricevere il mandato di pagamento firmato dal responsabile del servizio finanziario e dal segretario comunale.

Inoltre, tale attività si è estrinsecata nella verifica formale di riscontro delle ricevute e fatture rispetto all’oggetto del mandato di anticipazione.

Non si sono costituiti gli altri chiamati in giudizio regolarmente intimati.

DIRITTO

La domanda del Procuratore regionale è fondata nei termini che seguono.

Il collegio, preliminarmente, sulla vicenda non può esimersi dal delineare il quadro normativo sulle responsabilità dei responsabili dei servizi degli enti locali e del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria per i pareri ed i visti resi sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa.

Deve essere evidenziato che in materia esiste un intreccio di varie fonti normative legislative nazionali, regionali e regolamentari grazie a specifici rinvii legislativi, oltreché di principi contabili desumibili al di fuori della specifica normativa nazionale e regionale degli enti locali.

In primo luogo, essendo la Sicilia una regione a Statuto speciale con valenza di legge costituzionale, essa ha una competenza specifica a legiferare in materia di enti locali ai sensi dell’art. 15 dello Statuto.

Per quanto qui interessa, la normativa di riferimento tuttora vigente è innanzitutto la legge regionale 16/1963, avente ad oggetto l’Ordinamento regionale degli enti locali (Orel), come modificata ed integrata ai sensi dell’art. 1 dalla legge regionale n. 48/1991, la quale ha recepito con modificazioni la legge nazionale 142/1990 (d’ora in avanti L.142/1990-L.R.48/1991) a cui si aggiunge l’art. 13 della L.R.44/1991 ed il D.Lgs. 267/2000, solamente per la parte contabile, salvo specifiche deroghe esplicite introdotte dalla legislazione regionale.

Ed in particolare, gli artt. 53,e 55 della L.142/1990-L.r. 48/1991, i quali recano la disciplina di riferimento del caso in questione; l’art. 53 dopo le modifiche introdotte con la legge regionale 30 del 2000 prevede che:1.su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.

2.Nel caso in cui l’ente non abbia funzionari responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.

3.I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi. Esso corrisponde sostanzialmente all’art. 49 del D.lgs.267/2000.

L’art.55 prevede per quanto qui interessa: 1. l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato.

…5.I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportino impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.

L’art. 13 della L.R.44/1991, vigente, prevede che: gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Senza tale attestazione l’atto è nullo di diritto.

L’art.189 della L.R.16/1963, ove al comma 1 si prevede: Le deliberazioni dei comuni…che importino spese, debbono indicare l’ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte.

A questo si aggiungono le specifiche norme della seconda parte del D.lgs. 267/2000, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL) art.149 e seguenti.

L’art. 151 enumerando i principi in materia di contabilità al comma 4 prevede che : I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.

L’art. 153 comma 3 disciplina il servizio economico finanziario e per quanto qui interessa individua il responsabile del servizio finanziario: il responsabile del servizio finanziario di cui all’art. 151 comma 4, si identifica con il responsabile del servizio o con i soggetti preposti alle eventuali articolazioni previste dal regolamento di contabilità .

Ed il comma 5 prevede: il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa………

L’art. 191 comma 1 prevede che : gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153 comma5.

E tale norma costituisce un principio di armonizzazione dei bilanci pubblici degli enti locali, in quanto integralmente recepito nell’art. 22 comma 1 del D.lgs.170/2006.

In attuazione dell’art. 153 comma 3 e 5 del TUEL, l’art. 30 del regolamento di contabilità del comune di K. prevede che l’attestazione di copertura finanziaria è apposta dal responsabile di ragioneria: 1.Qualsiasi atto che comporti spese a carico dell’ente è nullo di diritto se privo dell’attestazione della copertura finanziaria da parte del responsabile di ragioneria…3.Con l’attestazione viene garantita la disponibilità finanziaria sul pertinente stanziamento di bilancio; e con l’art.31 il parere di regolarità contabile viene espresso previa verifica: …… b) della corretta imputazione della entrata e della spesa; c) dell’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione; e) (rectius:d) del rispetto del’ordinamento contabile degli enti locali e delle norme del presente regolamento.

L’art. 184 del TUEL prevede :……2.la liquidazione compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa ed è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi,ai termini o alle condizioni pattuite.

3.L’atto di liquidazione sottoscritto dal responsabile del servizio proponente, con tutti i relativi documenti giustificativi ed i riferimenti contabili è trasmesso al servizio finanziario per i conseguenti adempimenti.

4.Il servizio finanziario effettua,secondo i principi e le procedure di contabilità pubblica,i controlli ed i riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione.

Infine, per la posizione di tutti i convenuti assume rilevanza l’art. 105 dell’Orel, L.R.16/1963,avente ad oggetto le spese del comune, ove si prevede: 1.I comuni sono tenuti ad assumere le spese indispensabili per la conservazione del patrimonio,per gli uffici,e gli archivi comunali, per il trattamento economico o di quiescenza del personale, per i servizi di interesse strettamente locale, ed in genere, per adempiere le funzioni ad essi attribuite dalla legge.

2. Ove le condizioni del bilancio lo consentono, essi possono assumere anche altre spese per i servizi ed uffici di utilità pubblica connessi con l’interesse locale.

Dal quadro si qui delineato non si può negare che la figura del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria abbia delle prerogative funzionali di controllo sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa; tale potere si esprime attraverso l’espressioni dei suddetti pareri, visti e attestazioni, per i quali ai sensi del art. 53 essi sono rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa dei funzionari che li hanno resi.

Perciò, le deduzioni del convenuto *****, responsabile del servizio finanziario e di ragioneria del comune di K., ove egli afferma che il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sulla determinazione del responsabile del servizio interessato si limitava alla sola verifica della copertura finanziaria, la corretta imputazione al capitolo di spesa, alla competenza dell’organo che l’ha assunta, al rispetto dei principi contabili ed alla completezza della documentazione, sono infondate.

La figura del responsabile del servizio economico finanziario è disciplinata dall’art.153 comma 3 del TUEL sopraccitato, il quale distingue la possibilità di una figura unica o articolata, sulla base di apposita regolamentazione contabile, ciò significa che è possibile ove il regolamento lo preveda, -consentendolo la legge- che tale figura sia scissa tra soggetti diversi, poiché, come vedremo, sono finalisticamente diverse le due tipologie di controllo finanziario e contabile, esercitate rispettivamente dal responsabile del servizio finanziario e di ragioneria, ovviamente nulla vieta, come nella maggior parte dei casi, che tali funzioni siano riunite in una unica figura, ma questo non smentisce la relativa diversità delle due funzioni, delle corrispondenti posizioni organizzative e delle conseguenti responsabilità amministrativo-contabili ed organizzative.

Difatti, ciò è stato percepito e confermato dalla giurisprudenza amministrativa e contabile sin dalla emanazione della legge 142/1990: “ il parere di cui all’art. 53 della legge 142/1990 richiesto al responsabile di ragioneria è atto sostanzialmente diverso dall’ “attestazione” che il medesimo o altro funzionario è chiamato a rilasciare, ed invero mentre il primo consiste in una valutazione in ordine alla regolarità contabile della deliberazione sottoposta ad esame, la seconda si concreta in una verificazione più specifica, concernente la copertura finanziaria del relativo impegno” TAR Pa sez.II 231/1994.

Tali pareri svolgono una funzione consultiva di controllo sebbene non vincolante per gli organi rappresentativi: “ i pareri ex art. 53 l. 8 giugno 1990 n. 142 (oggi, art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi - i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri - perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui. Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, dei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile.” TAR NA sez.III 7878/2007.

In relazione alla ritenuta differenza tra parere di regolarità contabile previsto per le deliberazioni degli organi rappresentativi, in quanto atti collegiali, e visto di regolarità contabile, come nel caso che ci occupa, sulle determinazioni dei responsabili dei servizi e degli altri soggetti abilitati (es. determinazioni del sindaco), in quanto atti monocratici, può certamente affermarsi che essa è solamente apparente e relativa ad una visione formalistica, non rispondente alla realtà giuridica sostanziale, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale, in cui si è affermato che lessicalmente il termine deliberazione “sin dall’antichità” può riferirsi indifferentemente sia ad atti collegiali che monocratici, visto che spesso il legislatore stesso riferisce tale definizione in termini indifferenziati agli uni o agli altri; si veda Corte costituzionale 38 e 39 /1979, e confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa Cons. di Stato sez.IV 1129/1977 e 701/1978, più recentemente Cons. di Stato sez.V 8400/2009: “la parola "deliberazione", designa, da sempre, le risoluzioni adottate sia da organi collegiali sia da organi monocratici, nell'intento di rendere pubblici tutti gli atti degli enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell'organo emanante”.

Con la semplice differenza prevista dagli artt. 55 comma 5 e 151 comma 4 sopra citati, che il visto di regolarità contabile congiunto alla attestazione di copertura finanziaria è requisito di esecutività dell’atto amministrativo, ossia della sua efficacia giuridica, ciò significa che in sua assenza, anche in presenza della sola attestazione di copertura finanziaria, l’atto non è esecutivo e conseguentemente è nullo o inefficace.

Deve a questo punto chiarirsi cosa si intenda per controllo contabile e finanziario; la giurisprudenza contabile prevalente ha ritenuto e ritiene che regolarità contabile significhi controllo di legittimità della spesa: “Nel parere di “regolarità contabile” infatti, è da comprendere, oltre che la verifica dell’esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio ed il riscontro della capienza dello stanziamento relativo, anche la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa proposta.” Corte conti sez.II 104/1994.

Anche la giurisprudenza contabile più recente ha confermato questo orientamento con più approfondite precisazioni : “ il parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa.” Corte conti sez.Puglia 207/2006,confermata di recente anche da Corte conti sez.Toscana 114/2010.

In queste pronunce a sostegno di tale tesi, si evidenziano ragioni normative di natura sistematica.

In primo luogo deve essere testualmente richiamato l’art. 147 lett. a) del TUEL ove si prevede che nell’ambito del sistema dei propri controlli interni l’ente locale deve garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità,correttezza e regolarità dell’azione amministrativa; quindi con tale norma si finalizza rendendolo equivalente, il controllo di regolarità contabile ad un controllo sulla legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa.

Nonchè l’art. 184 comma 4 del TUEL sopra citato, il quale nella fase di controllo da parte dell’ufficio economico finanziario delle determinazioni di impegno e liquidazione di spesa, prevede che esso effettua i controlli ed i riscontri amministrativi e contabili secondo i principi della Contabilità Pubblica, ed è quindi necessario individuare quali siano, tali principi.

Orbene, se nello stesso TUEL sono codificati solamente i principi del bilancio e non vi è alcun riferimento preciso ai principi del controllo; la detta giurisprudenza ha individuato quale principio fondamentale per i responsabili di ragioneria l’art. 27 del R.D.2440/1923 il quale prevede che: le ragionerie centrali vigilino perché siano osservate le leggi………c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio.

Ma ad avviso di questo collegio, la norma che individua il vero principio fondamentale in materia, individuando e distinguendo il controllo finanziario relativo nel nostro caso all’attestazione della copertura finanziaria, da quello contabile, è l’art. 20 del R.D.1214/1934 TU Corte dei conti, ove si prevede: La Corte vigila perché le spese non superino le somme stanziate nel bilancio e queste si applichino alle spese prescritte, perché non si faccia trasporto di somme non consentite per legge, e perché la liquidazione e il pagamento delle spese siano conformi alle leggi e ai regolamenti.

Tale norma che si applica all’attività di controllo della Corte dei conti e definisce il concetto di contabilità pubblica, per la sua ampia definizione, si configura come riferimento fondamentale per i concetti di regolarità finanziaria e contabile,tale che, per la sua generalità è estensibile a qualsiasi organo pubblico che svolga tali funzioni; e dunque per regolarità contabile deve intendersi legittimità della spesa, ossia conformità di essa alle leggi ed ai regolamenti.

E d’altro canto, ciò trova riscontro nell’art. 31 del regolamento di contabilità del Comune di K. sopra evidenziato, ove si prevede che il responsabile di ragioneria deve verificare l’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione e il rispetto dell’ordinamento contabile degli enti locali.

In conclusione sul punto, la verifica ai fini dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario coincide sostanzialmente con la prima parte dell’art. 20 cit., riferita al controllo finanziario, in cui egli deve verificare la copertura finanziaria, confrontando l’impegno di spesa con lo stanziamento contenuto nello specifico capitolo o intervento del bilancio di previsione, la corretta imputazione dell’impegno rispetto all’oggetto del capitolo di spesa, che non si siano fatte variazioni di bilancio non autorizzate,oltre la scontata competenza dell’organo che ha emesso il provvedimento,la quale attiene piuttosto alla legittimità dell’atto amministrativo che all’aspetto finanziario; diversa funzione conseguentemente, ha il parere o visto di regolarità contabile riferito alla seconda parte dell’art. 20, che si configura come un vero e proprio controllo di legittimità della spesa rispetto alla legge e alle altre fonti normative,quindi trattasi di due funzioni ben distinte.

Dunque, sotto il profilo della regolarità contabile il ***** nella sua qualità di responsabile di ragioneria non ha verificato l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto dai quali avrebbe dovuto scaturire l’obbligazione, in concreto l’inerenza della spesa da rimborsare,con le funzioni istituzionali esercitate dal sindaco e dagli assessori con la partecipazione alla manifestazione “settimana della lingua italiana nel mondo” svoltasi a Ginevra da 21 al 24 ottobre 2005. Contrariamente da quanto affermato, egli non ha dimostrato, né allegato alcun documento da cui risulti tale inerenza e l’eventuale utilità della spesa, e questo, sebbene dalla lettura dalla deliberazione di giunta comunale n. 276/2005, egli, nella sua qualità di responsabile del servizio finanziario ha ritenuto contabilmente regolare la spesa,ed anche alla luce dalla rassegna stampa della manifestazione, allegata al fascicolo dal PM e in possesso del comune, non vi è alcuna traccia di collegamenti con l’attività istituzionale del comune di K., di cui il convenuto nella sua qualità di organo di controllo interno doveva tenere conto, in conformità alla previsione dell’art. 105 della L.R. 16/1963, in quanto spesa non connessa con l’interesse locale.

Quindi, in tal caso, non si era nella situazione di insindacabilità delle scelte discrezionali, ma proprio l’art. 105 dell’orel obbligava il convenuto ***** alla verifica ex ante ed ex post della inerenza della spesa, viziata altresì da illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento di risorse pubbliche, della determinazione dirigenziale n.254 del 15/10/2005 e della deliberazione di giunta municipale n.276 del 18/11/2005.

Parimenti, queste considerazioni valgono pure sotto il profilo gestionale ed amministrativo per il convenuto *****, capo dipartimento sviluppo economico, che nella determinazione citata ha: Ritenuto che si rende utile per l’Ente partecipare “alla settimana della lingua italiana nel mondo di Ginevra nei giorni 21/24 ottobre 2005; senza peraltro alcuna giustificazione di utilità e inerenza di tale attività, rispetto alle competenze amministrative assegnategli, di responsabile del settore sviluppo economico del Comune di K..

E senza apporre tra l’altro, il proprio parere di regolarità tecnica quale responsabile del procedimento, nella proposta della deliberazione di giunta n.276/2005, che approvava il rendiconto di tale spesa, parere che non competeva alla convenuta *****, in quanto economo comunale agente contabile, tenuta esclusivamente a svolgere mansioni di mera esecuzione del provvedimento di anticipazione straordinaria di spesa ed a verificare, sottoscrivendo il rendiconto, la mera regolarità formale tra il contenuto dell’anticipazione e la documentazione.

Deve quindi ritenersi quest’ultima esente da responsabilità amministrativa.

Sulla sindacabilità delle scelte discrezionali amministrative sotto il profilo dell’eccesso potere e nell’ottica dell’art. 105 dell’orel esiste consolidata giurisprudenza: …Il collegio rileva al riguardo che, ai sensi dell’art. 3 della L. 20 dicembre 1996 n.639, che ha modificato l’art.1 della l.14 gennaio 1994 n.20, è precluso alla Corte dei conti il sindacato nel merito delle scelte discrezionali.

La norma, tuttavia, nel convalidare e rafforzare un consolidato orientamento espresso dalla giurisprudenza (per tutte SS.RR.12 luglio 1996, n.43/A), non intende sottrarre in toto al giudice contabile la possibilità di sindacare le scelte discrezionali, in particolare quando siano stati violati i tradizionali limiti che la P.A. incontra nell’esplicazione della attività discrezionale – interesse pubblico, causa del potere esercitato e rispetto dei principi di logica ed imparzialità- ed, in definitiva, quando le scelte discrezionali siano viziate da una delle figure sintomatiche di eccesso di potere.

Il sindacato -da ricondursi rigorosamente nei limiti sopra rilevati e sempre con giudizio ex ante- deve pertanto trovare fondamento in una espressa disposizione normativa e non può rifarsi a principi non giuridici di opportunità o convenienza. Corte dei conti sez. App.Sicilia 63/2000.

Nel nostro caso essa trova già fondamento nell’art.105 cit.: ….L’art. 105 dell’Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana,…….sancisce al 1° comma l’obbligo per i comuni siciliani di assumere le spese indispensabili c.d. “obbligatorie”, ed al 2° comma –riproduttivo dell’art.312 del T.U. della legge comunale e provinciale 4 febbraio 1915 n° 148, concernenti le spese “facoltative” stabilisce che “ove le condizioni del bilancio lo consentano, essi possono assumere anche “altre” spese per servizi ed uffici di utilità pubblica connessi con l’interesse locale”.

La evoluzione normativa scandita dalla successione delle leggi nel tempo,le mutate condizioni politico-sociali che l’ordinamento pubblicistico concretizza giuridicamente in disposizioni legislative nuove e diverse, e la maggiore e più attenta considerazione per le autonomie locali hanno indotto il legislatore con il D.L. 10 novembre 1978 n.702 (convertito con la legge 8 gennaio 1979 n.3 ) ad abolire la distinzione delle spese degli enti locali in obbligatorie e facoltative (art.7 del citato D.L. n.702/1978).

La nuova disciplina legislativa ha voluto equiparare, sotto il profilo finanziario e contabile, le spese c.d. “obbligatorie” o “indispensabili” e quelle c.d. “facoltative” o “altre”, con ciò ribadendo il valore della autonomia dei Comuni quali enti esponenziali delle collettività locali, conferendo loro il potere di soddisfare quegli interessi morali e materiali, meritevoli di tutela, per i quali non abbia provveduto il legislatore nazionale o regionale.

Ma tale principio, introdotto dalla legge abolitiva della distinzione delle spese, va interpretato alla stregua dei canoni fondamentali relativi alla Pubblica amministrazione, consacrati all’art. 97 della Costituzione, ove la razionalità, la economicità e la imparzialità sono il parametro assoluto ed inderogabile della attività finanziaria degli enti locali ed escludono, con un giudizio di relazione la legittimità di una spesa se la stessa non è giustificata dagli interessi morali e materiali meritevoli di tutela, pur se possa trovare idonea collocazione nei capitoli di bilancio.

Il significato vero del principio introdotto dall’art. 7 del citato D.L. consiste nell’aver voluto eliminare la distinzione nominalistica, e quindi ormai inutile ed incongruente, delle spese pubbliche, nell’aver demandato ( con ciò qualificando il valore delle autonomie locali) al giudizio discrezionale degli amministratori la possibilità di assumere oneri finanziari per il bilancio, nonché nell’ancorare la spesa pubblica al canone fondamentale, incondizionato e teleologico, del soddisfacimento dei bisogni pubblici.

Ispirandosi a tali considerazioni, la giurisprudenza della Corte dei conti –che questa sezione conferma e ribadisce- ha ritenuto che il citato art. 7 non ha inteso abrogare l’art. 312 del T.U. n.148/1915 (riprodotto nel 2° comma dell’art. 105 dell’orel) poiché ha voluto dare un significato pregnante all’unico “genus” della spesa pubblica da effettuare secondo il parametro statuito e garantito dalla Costituzione.

I principi dell’imparzialità e del buon andamento della p.a., che in ordine alla spesa pubblica si traducono nella razionalità del giudizio degli organi deliberanti del Comune e nella economicità del rapporto tra oneri finanziari assunti ed utilità pubblica conseguita, trovano esatto riscontro nelle disposizioni normative del 2° comma dell art. 105 dell’orel (riproduttivo come già detto dell’art. 312 del T.U.) ove si afferma che le spese possono essere assunte qualora si verifichino tre condizioni: che le condizioni del bilancio lo consentano; che si tratti di spese per servizi ed uffici di utilità pubblica; che tali servizi siano connessi con l’interesse locale.

Le ultime due condizioni sono essenzialmente legate al carattere “ territoriale” (distintivo, peraltro,dell’ente locale) degli interessi, nel senso che devono essere circoscritti al territorio del Comune e non devono invadere la sfera degli interessi anche locali il cui soddisfacimento è riservato per legge allo Stato e alla Regione. Corte dei conti sez. Sicilia n. 3/1990.

E come abbiamo in parte già visto e come vedremo ulteriormente, nessuna delle suddette tre condizioni in questo caso è stata rispettata.

Ma tornando al convenuto ***** per quanto si qui evidenziato, non può assolutamente negarsi, considerato il fondamentale principio di contabilità pubblica contenuto nell’art. 20 del TU Corte di conti, che egli nell’espressione del visto di regolarità contabile dovesse verificare la legittimità della spesa di rimborso agli amministratori, con riferimento alla pertinenza con l’esercizio delle funzioni istituzionali espletate in tale viaggio, in ragione dell’art. 105 cit.; di tale verifica negli atti processuali allegati dal convenuto non vi è alcuna traccia.

Ed infine, ulteriori ragioni di natura normativo-sistematica sulla natura di controllo della legittimità della spesa attraverso il parere o visto di regolarità contabile si possono ricavare dalla specifica normativa regionale con l’art. 47 L.R. 6/1997, ove si prevede che: l’ordine di accreditamento agli enti locali a valere sui finanziamenti regionali costituisce titolo per l’emissione del parere di cui all’art. 1,comma 1 lett.i), della legge regionale 48/1991. Ovvero l’art. 53 legge 142/1990.

Questo significa che, per tali finanziamenti che si configurano a tutti gli effetti come gestioni fuori bilancio, transitando dalle partite di giro, ed essendo acquisiti dall’ente mediante ordini di accreditamento (per esempio ci si riferisce al pagamento degli stati di avanzamento lavori per opere pubbliche finanziate direttamente dalla regione) non è necessaria ovviamente l’attestazione di copertura finanziaria sul bilancio dell’ente, essendo già sussistente a priori e fuori bilancio, quindi il parere o visto di regolarità contabile a cui si riferisce la norma, non può che essere logicamente un atto di controllo della legittimità della spesa, ad esempio sul SAL liquidato attraverso la determinazione del responsabile dell’ufficio tecnico comunale.

Tale controllo, ammesso e non concesso che in astratto la spesa fosse legittima, andava fatto anche sotto il profilo dell’attestazione della copertura finanziaria, che alla luce degli atti processuali è da ritenersi falsa e giuridicamente inesistente tale da rendere il provvedimento di rimborso spese nullo e comunque giuridicamente inefficace, in quanto non esecutivo, ai sensi dell’art. 189 L.R. 16/1963, dell’art.13 della L.R. 44/1991, dell’art. 55 comma 5 L.142/90/L.R.48/1991, dell’art. 151 comma 4, dell’art.191 comma1 D.lgs.267/2000, dell’art. 22 comma 1 D.Lgs. 170/2006, tutti interpretati alla luce dell’art. 20 prima parte del TU Corte dei conti; nonché degli artt. 30 e 31 del regolamento di contabilità del comune di K., sempre nell’ottica dell’art.105 dell’orel, poiché è evidentemente venuta meno la prima delle suddette tre condizioni relativa alla capienza del bilancio di previsione .

Tale rilievo d’ufficio è ammissibile in questa sede ai sensi dell’art. 1421 c.c., tenuto conto delle deduzioni difensive del convenuto relative alle sue competenze in sede di visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria contenute nella comparsa di costituzione, in cui dichiara di avere verificato in tale sede la corretta imputazione del capitolo di spesa.

Dalla lettura della determinazione n.254/2005, la spesa risulta imputata al capitolo 2114, ma non risulta l’indicazione dell’oggetto del capitolo ove è stato registrato l’impegno di spesa.

Dalla documentazione acquisita sulla base della suddetta eccezione difensiva del convenuto *****, risulta dal bilancio comunale, -in conformità alle funzioni svolte dal convenuto ***** responsabile del settore sviluppo economico- che il suddetto capitolo di spesa abbia per oggetto Fondo Attività Produttive, quindi, in relazione alla previsione dell’art. 20 TU Corte conti, risulta violato il principio della contabilità pubblica di specificazione della spesa, ove si prevede che le spese si applichino a quelle prescritte negli stanziamenti del bilancio, l’oggetto del capitolo di spesa FONDO ATTIVITÀ PRODUTTIVE, avendo un oggetto diverso rispetto allo scopo della spesa impegnata, si pone in contrasto con la natura autorizzatoria del bilancio di previsione, rende quindi giuridicamente inesistente l’attestazione della copertura finanziaria e conseguentemente nullo e/o comunque inefficace il provvedimento n.254/2005, ai sensi della normativa sopra citata, sussistendo ulteriormente eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della spesa per una finalità diversa da quelle per cui era destinata, nonchè violazione dell’art.105 cit. con riferimento alla seconda e terza condizione.

Ciò ha trovato conferma nella notissima deliberazione della Corte dei conti sez. enti locali 2/1991, nella quale si è affermato che: per “copertura finanziaria si intende la disponibilità del finanziamento sul competente capitolo di bilancio, il quale ovviamente, deve essere indicato esplicitamente e nel nostro caso non era né indicato, né competente.

La nullità del provvedimento amministrativo consegue non solamente ad una attestazione negativa, ma anche alla sua mancanza: Cass.12636/2006.

In termini sostanziali: “il principio di specificità e di trasparenza presiede alla stessa impostazione del bilancio dello Stato ed esclude qualunque lettura delle autorizzazioni di spesa che si ponga in contrasto con esso,la mancata specifica previsione di spesa comporta il blocco degli interventi diretti dell’amministrazione” Corte dei conti sez.contr.Stato 87/1995; “il principio di specificità del bilancio ha carattere di assolutezza ed è inderogabile tutte le volte che l’oggetto del capitolo sia sufficientemente definito” Corte dei conti sez.contr. Stato 113/1994.

L’attestazione finanziaria relativa alla determinazione n. 254/2005 essendo falsa, rende conseguentemente nulla la stessa determinazione.

Tutto questo è sufficiente per poter dichiarare nullo e comunque inefficace (rectius: non esecutivo) tale provvedimento di spesa per l’assenza di attestazione e conseguente mancanza di copertura finanziaria dell’impegno di spesa, mancando in sostanza i mezzi per farvi fronte, ai sensi dell’art.189 L.R.16/1963, 13 L.R 44/1991,art.55 L.142/1990-L.R.48/1991,ed il corrispondente art. 151 comma 4 TUEL : “La nullità di diritto dell'atto di impegno di spesa emanato in assenza di attestazione della copertura finanziaria, come previsto dall'art. 55 comma 5 l. 8 giugno 1990 n. 142, comporta che il provvedimento posto in essere è improduttivo di effetti, in quanto in tale situazione gli organi di governo dell'ente locale difettano del relativo potere di impegno”TAR Pa sez. I 875/1997.

Manca, ai sensi dell’art. 189 L.R.16/1963, un effettivo impegno di spesa, mancando l’indicazione dei mezzi per farvi fronte:..la nullità dell’intero atto deliberativo adottato in violazione dell’art. 189 dell’OREL, che, nell’ambito della legislazione regionale, deve essere considerato come esplicitazione del dettato costituzionale di cui all’art. 81 –IV comma.-.

Infatti il combinato disposto del 4° comma dell’art. 81 della Costituzione e dell’art. 189 dell’OREL impone la inderogabile necessità di correlare la spesa alle previsioni del bilancio esistente, …..necessità che è connaturata al modello di comportamento della P.A. che non può porre in essere atti che non possono espletare alcun effetto non solo dal punto di vista materiale (liquidazione della spesa) ma, ancor di più dal punto di vista giuridico, in quanto non si tratta di violazione di un divieto ma di un principio di ordine pubblico in contrasto con il quale alla P.A. non può essere consentito di operare. C.G.A. sez.giur.131/1984.

Da quanto sin qui esposto, è ancor più evidente la responsabilità dei convenuti ***** e *****, il primo perché, non potendo imputare la spesa ad un corrispondente capitolo di bilancio, in quanto non in linea con la previsione dell’art. 105 dell’orel, l’ha imputata falsamente al capitolo delle attività produttive, assolutamente non pertinente, e pertanto in sostanziale assenza di copertura finanziaria; il secondo perché non poteva emettere un provvedimento comportante una spesa non pertinente alle attività del proprio servizio.

Dunque,con riferimento alle deduzioni difensive del *****, la determinazione era viziata pure da incompetenza, non essendo la manifestazione sulla lingua italiana attinente alle problematiche dello sviluppo economico, settore gestito dal *****.

Per completezza di motivazione deve essere comunque rilevato che le argomentazioni del convenuto ***** sono state tratte dalla circolare del Ministero dell’Interno n.F.L.25/1997 e dai principi contabili dell’Osservatorio enti locali presso il medesimo ministero.

Tali atti hanno la medesima valenza, in cui, in sintesi, si afferma che con il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria il responsabile del servizio finanziario non effettua alcun controllo sulla legittimità della spesa.

Orbene, in materia di circolari amministrative interpretative non si possono che fare proprie le considerazioni espresse dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si veda a tal proposito la nota decisione Cass. ss.uu 23031/2007, in cui si è affermato che deve escludersi la natura normativa delle stesse, essendo atti dotati di efficacia meramente interna avente natura di direttiva agli uffici, insuscettibili di incidere su rapporti giuridici disciplinati dalla riserva di legge, con esclusione di poteri o facoltà discrezionali accordati all’amministrazione, essa non vincola il cittadino e neanche gli uffici gerarchicamente subordinati all’amministrazione emittente, ai quali è data facoltà di disattendere il contenuto di tali direttive; e solo al giudice è affidato il compito di interpretare le disposizioni dell’ordinamento.

A queste argomentazioni, deve essere aggiunta la precisazione che la circolare ministeriale e i principi elaborati dall’Osservatorio non hanno neanche natura interorganica, rivolgendosi all’esterno dell’amministrazione centrale, nei confronti delle autonomie locali, la cui disciplina ordinamentale è riservata alla legge, e dunque essi non possono porsi in contrasto con essa e con i richiamati principi di contabilità pubblica contenuti in norme primarie di chiara, univoca e consolidata interpretazione.

A questo punto vanno esaminate le posizioni dei convenuti ***** e per completezza di trattazione *****.

Sulla responsabilità amministrativa dei suddetti convenuti, in merito all’eccezione della insindacabilità delle scelte discrezionali, non si possono che ribadire le motivazioni sopra citate, sulla illegittimità della spesa, per la violazione dell’art. 105 della L.R.16/1963 in merito alla non utilità della spesa in correlazione con gli interessi locali del comune di K., e la conseguente sussistenza di eccesso di potere per sviamento, sia della determinazione n.254/2005, che della deliberazione di giunta comunale approvativa del rendiconto n. 276/2005.

Per quanto concerne il convenuto *****, occorre ulteriormente puntualizzare la sua responsabilità amministrativa per la piena consapevolezza che la determinazione da egli adottata, non era pertinente ai suoi compiti istituzionali, relativi alle attività di sviluppo economico, trattandosi di una manifestazione comunque di carattere culturale che esulava dagli stanziamenti finanziari del bilancio di previsione di sua competenza, inerenti invece il fondo attività produttive.

E dunque il ***** avendo predisposto ed adottato il provvedimento ne è direttamente responsabile.

Il funzionario che emette il provvedimento ne è direttamente responsabile in via amministrativa della sua legittimità, secondo le regole dettate dalla legge 241/1990 e L.R.10/1991 sul responsabile del procedimento.

Quindi, tutti i convenuti dovevano quantomeno motivare e giustificare l’inerenza della spesa con il fine istituzionale, mentre nei provvedimenti non vi è alcuna traccia di tale motivazione e neanche in sede processuale sono riusciti a spiegare tale inerenza, lo scopo del viaggio e la sua utilità, connessi con l’interesse locale ai sensi dell’art.105 Orel.

Incidentalmente precisando, che il riferimento del convenuto ***** alle fiere agroalimentari ICE, non è pertinente, visto che, trattavasi di una manifestazione culturale.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ed in particolare la sentenza 7024/2006,sulla insindacabilità delle scelte discrezionali, ha ribadito che essa trova il limite nei principi previsti dall’art. 1 della legge 241/1990, ed in particolare nei principi di efficacia ed economicità, la cui violazione si configura come un vero e proprio vizio di legittimità amministrativa.

Nel caso in questione, in relazione al principio di efficacia, non è stata dimostrata l’utilità del viaggio per l’amministrazione e conseguentemente per la comunità amministrata.

Ebbene, la giurisprudenza citata dai convenuti della Corte di Cassazione SSUU 6851/2003 è condivisibile ed applicabile altresì al caso in questione, ma essi non hanno né in sede istruttoria, né in sede processuale dimostrato la pertinenza del viaggio con i fini istituzionali dell’ente.

In conclusione, i convenuti sono da ritenersi responsabili del danno cagionato al comune di K., nell’ambito delle rispettive funzioni sul rimborso spese a favore degli amministratori per il viaggio a Ginevra per la settimana della lingua italiana nel mondo. Tale responsabilità amministrativa connotata da colpa grave, tenuto conto della previsione contenuta nell’art. 1 comma 1quater della legge 20/1994,per l’ammontare di € 3.353,83 deve considerarsi addebitabile pro-quota in parti uguali ai convenuti ***** pari a € 479,12, tenuto conto che l’apporto causale al danno erariale del convenuto *****, non si differenzia da quello degli altri, né il PM in citazione ha evidenziato elementi probatori che giustifichino una sua posizione diversificata; oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.

Deve essere di contro rigettata la domanda del Procuratore regionale nei confronti della convenuta *****.

La condanna alle spese segue la soccombenza che si liquida come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei Conti sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana

definitivamente pronunciando, accoglie la domanda del Procuratore Regionale nei termini di cui in motivazione e per gli effetti, condanna i convenuti ***** ciascuno, alle rimborso delle rispettive somme di € 479,12 a favore del Comune di K., oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali dal deposito della sentenza sino al soddisfo oltre spese processuali che si liquidano in € 998,82 (euro novecentonovantotto/82).

Rigetta la domanda nei confronti della convenuta *****, condannando il Comune di K. al rimborso delle spese processuali che si liquidano in € 800,00, otre iva e cpa.

Così deciso in Palermo nella Camera di Consiglio del 14 febbraio 2012.

L’Estensore
F.to Dott. Giuseppe Grasso

Il Presidente
F.to Dott . Luciano Pagliaro

Depositata in segreteria il 24 aprile 2012

Il Direttore della Segreteria

F.to Dr.ssa Rita Casamichele



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