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Il nuovo art. 19 della L. 241/1990: un colpo negativo all’efficienza
Articolo 26.03.2005 (Francesco Pittaluga)
A solo un mese di distanza da un precedente provvedimento specificamente incentrato sulla riforma del procedimento amministrativo, il legislatore, con il D.L. 14 marzo 2005, n. 35, è tornato “sul luogo del delitto” apportando una nuova modifica alla L. 241/1990 ed, in particolare, all’art. 19 di questa, disciplinante l’istituto della denuncia di inizio attività.





Il nuovo art. 19 della L. 241/1990: un colpo negativo all’efficienza

dott. Francesco Pittaluga
Funzionario Direttivo Amministrativo presso il Comune di Savona


A solo un mese di distanza da un precedente provvedimento specificamente incentrato sulla riforma del procedimento amministrativo, il legislatore, con il D.L. 14 marzo 2005, n. 35, è tornato “sul luogo del delitto” apportando una nuova modifica alla L. 241/1990 ed, in particolare, all’art. 19 di questa, disciplinante l’istituto della denuncia di inizio attività.


L’intervento, come sempre più spesso accade in questi ultimi tempi, è di qualità a dir poco pessima: le modifiche apportate, infatti, pur finalizzate all’aumento dell’efficienza amministrativa ed alla riduzione dei tempi di “reazione” necessari per avviare nuove iniziative economiche ovvero per calibrare quelle già in essere, in realtà comporta un netto peggioramento della situazione, avendo per effetto l’eliminazione degli effetti tipici della denuncia di inizio attività – ossia la possibilità di iniziare l’attività stessa immediatamente dopo il deposito della comunicazione di inizio – sostituita con una sorta di silenzio-assenso suscettibile di formarsi in un termine più breve rispetto a quello “normale” di cui all’art. 20 L. 241/1990.


Ma, esaminiamo nello specifico il nuovo art. 19 L. 241/1990.


Il campo di applicazione della disposizione è sicuramente più ampio rispetto alla precedente, in quanto, se da un lato comprende sempre “ogni atto di autorizzazione, licenza… permesso o nulla osta comunque denominato”, dall’altro fa menzione anche di tutte le “concessioni non costitutive”.


La precedente versione, invece, non operava alcun richiamo all’istituto concessorio, se non per escludere dal proprio campo di applicazione le concessioni edilizie (oggi permessi a costruire), lasciando così intendere che, in generale, le concessioni, non importa se costitutive o traslative, fossero escluse dal proprio ambito di applicazione.


Lascia invece sinceramente perplessi il riferimento fatto, dal nuovo art. 19 L. 241/1990, alla necessità che questi atti siano richiesti “per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposto di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi”.


Ciò che desta perplessità, ovviamente, non è il riferimento ad una attività in toto vincolata della Pubblica Amministrazione, quanto – ovviamente – al fatto che l’atto in relazione al quale viene presentata la comunicazione sia richiesto “per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale”.


La precedente versione dell’art. 19 L. 241/1990, infatti, non operava tale specificazione, riferendosi unicamente all’”attività privata”, pertanto comprensiva anche di quella non avente scopo di lucro o comunque fine produttivo.


Ritengo che la specificazione operata dal legislatore abbia per effetto – credo onestamente non voluto – quello di restringere nettamente il campo di applicazione dell’art. 19 L. 241/1990.


Da questo, peraltro, restano comunque esclusi i provvedimenti il cui rilascio sia di competenza di amministrazioni preposte:


  • alla difesa nazionale;


  • alla pubblica sicurezza;


  • all’immigrazione;


  • all’amministrazione della giustizia;


  • all’amministrazione delle finanze;


  • alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente.


Sono altresì esclusi gli atti imposti dalla normativa comunitaria.


L’elencazione di questo nutrito numero di eccezioni – da intendersi nel senso che un qualunque atto, per il semplice fatto di essere emesso da una delle amministrazioni di cui sopra ovvero essere comunque imposto dalla normativa comunitaria (con conseguente ovvi rischi in tema di inadempimento imputabile) viene ipso iure sottratto all’applicazione della disposizione in esame - costituisce altra fattispecie di sicuro arretramento rispetto alla disciplina previgente la quale, richiedendo unicamente la necessità che l’atto fosse “subordinato all’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi” era sicuramente più libertaria di quella (malauguratamente) entrata in vigore da pochi giorni.


Piuttosto, occorre porre l’attenzione sul fatto che la nuova normativa non faccia alcun riferimento alla necessità o meno di esperire prove per l’accertamento dei requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività. Se ne deduce, pertanto, che debba trovare applicazione anche qualora l’atto sia sì assolutamente vincolato (come in precedenza) ma subordinato all’esperimento di prove (intese quali accertamenti tecnici).


Le concrete modalità operative dell’istituto.


Ma veniamo ad un esame delle concrete modalità operative dell’istituto.


Il privato, anziché richiedere l’emissione di uno dei provvedimenti sopra visti per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, presenta una dichiarazione, eventualmente corredata di autocertificazioni e delle attestazioni e certificazioni specificamente richieste dalle disposizioni in vigore.


A differenza di quanto accadeva in precedenza, la presentazione di tale dichiarazione non dà titolo all’esercizio immediato dell’attività, e ciò in quanto il c. 2 del nuovo art. 19 dispone che il privato debba comunque attendere un termine dilatorio di 30 giorni, nel corso dei quali l’Amministrazione può (rectius: deve) operare i riscontri necessari.


Qualora dall’attività istruttoria emerga la presenza di cause ostative al rilascio del provvedimento, l’Amministrazione “adotta i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a 30 giorni”.


A parte la previsione – peraltro quasi meramente riproduttiva di quanto previsto dall’art. 21 L. 241/1990 – della possibilità di “integrazione e conformazione” successiva (peraltro, la mancata abrogazione dell’art. 21 citato comporta che, nel caso di dichiarazioni mendaci, l’esercizio di tale facoltà sia preclusa al privato), lascia onestamente attoniti la possibilità di disporre il divieto di prosecuzione dell’attività e di rimuoverne gli effetti… allorché questa non abbia ancora potuto avere inizio per mancato decorso del termine di 30 giorni.


Ora, i casi sono due. O questa previsione mette in luce un pauroso difetto di coordinamento della disposizione in esame, ovvero (e, volendo privilegiare il canone ermeneutica dell’interpretazione utile, direi sia questa la strada correda) questa deve essere intesa nel senso che il termine di 30 giorni per il completamento dell’istruttoria decorra non dalla presentazione della dichiarazione ma dalla comunicazione di inizio.


Se così fosse, però, non è facile spiegare le ragioni per le quali la disposizione in esame:


  1. da un lato, sembra prevedere una sorta di decadenza del potere dell’Amministrazione dall’incidere sul silenzio-assenso illegittimamente formatosi in caso di presenza della causa ostativa.


Fra l’altro, la già richiamata perdurante vigenza dell’art. 21 L. 241/1990 comporta che, ad ogni modo, in caso di mendacio, il provvedimento così formatosi debba comunque essere rimosso;


2) dall’altro, sembra differire il termine per l’inizio dell’istruttoria alla presentazione della comunicazione di inizio attività.


Un difetto di coordinamento spaventoso, che la dice lunga sul già sottolineato (nei miei precedenti interventi) livello qualitativo dell’attività normogenetica degli organi dello Stato.


Continuiamo comunque l’esame della norma, visto che le sorprese non sono finite.


Decorsi 30 giorni senza che l’Amministrazione abbia adottato i citati curiosi provvedimenti interdettivi, il privato può finalmente iniziare l’attività… subordinatamente alla presentazione di un’apposita comunicazione all’Amministrazione procedente.


E’ legittimo pensare che la mancata comunicazione di inizio (cosa diversa dalla dichiarazione di cui all’art. 19 c. 1) sia causa di illegittimo esercizio dell’attività e, pertanto, fonte di possibile responsabilità per l’esercente.


Cosa accade qualora l’Amministrazione, una volta in concreto iniziata l’attività per decorso del termine di 30 giorni ed intervenuta la comunicazione di inizio, si accorga dell’esistenza ab origine di una causa ostativa? E cosa accade se, successivamente, si verifica una causa ostativa alla prosecuzione dell’attività?


Almeno qui il legislatore non sembra aver fatto gravi danni. Il richiamo agli artt. 21-novies e 21.quinquies, infatti, rendere operativi gli istituti – rispettivamente - dell’annullamento d’ufficio e della revoca.


Perplessità, invece, desta il nuovo art. 19 c. 5 L. 241/1990 laddove fa ricadere nell’ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ogni controversia relativa all’applicazione di questo articolo.


Fermo restando, infatti, che la giurisdizione esclusiva sicuramente non opera laddove l’Amministrazione, in difetto assoluto di attribuzione, si arroghi il potere di un altro apparato statuale per impedire l’inizio o la prosecuzione dell’attività ovvero eserciti un potere ad essa non conferito da alcuna disposizione di legge – in quanto in tal caso il relativo atto sarebbe, ex art. 21-septies c. 1 L. 241/1990 radicalmente nullo e pertanto riconducibile alla sfera del Giudice Ordinario – in tutti gli altri casi, anche in quelli in cui risulta essere incompetente per territorio o per materia (come vuole il novellato art. 21-octies L. 241/1990), il legislatore ha ricondotto la relativa questione al giudice amministrativo non in quanto giudice della sola legittimità, ma addirittura quale giudice del rapporto sottostante, ossia alla sua giurisdizione esclusiva.


Se, da un lato, ciò comporta un ovvio “risparmio” di procedure per il privato ricorrente – anche se, bisogna dirlo, dopo la riforma del processo amministrativo e la previsione per tale giudice di pronunciare sentenze di risarcimento danni nell’ambito delle materie rientranti nella sua giurisdizione, senza ulteriori specificazioni e dunque anche nell’ambito della mera giurisdizione di legittimità, la necessità di adire il Giudice Ordinario a seguito del giudicato amministrativo era praticamente venuta meno – la necessità di adire il giudice amministrativo comporta conseguenze di non poco momento in ambito probatorio, molte delle quali pregiudizievoli per il privato (come il divieto di giuramento o confessione) ed alcune non particolarmente favorevoli per la Pubblica Amministrazione, vista, per esempio, la riconduzione all’istituto del “principio di prova” anche delle C.T.U. disposte dal giudice amministrativo.



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