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Lesione a immagine p.a. e legge anticorruzione: un ampliamento della tutela erariale?
Articolo 11.02.2013 (Luigi D'Angelo)

La legge c.d. anticorruzione entrata in vigore il 28 novembre 2012 (legge 6 novembre 2012, n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità' nella pubblica amministrazione”) ha novellato sotto vari aspetti - e in senso indubbiamente ampliativo - le attribuzioni delle procure regionali della Corte dei Conti quanto all’esercizio di azioni cautelari e di merito finalizzate alla tutela del credito erariale conseguente alla lesione dell’immagine della persona giuridica pubblica a fronte di reati commessi da parte di appartenenti alla stessa[1].

I precetti di cui si tratta sono i nuovi commi 1-sexies e 1-speties dell’art. 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20 - introdotti appunto dalla richiamata novella anticorruzione - i quali sanciscono che: “1-sexies. Nel giudizio di responsabilità, l'entità' del danno all'immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. 1-septies. Nei giudizi di responsabilità aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1-sexies, il sequestro conservativo di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, e' concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale”.

Trattasi, come si vedrà, di precetti che hanno una rilevantissima incidenza sulla fattispecie di responsabilità erariale in parola.


Sommario


Il dato normativo precedente la novella anticorruzione e gli arresti della giurisprudenza

Per meglio comprendere la portata delle nuove disposizioni occorre rammentare che il legislatore, nell’anno 2009, aveva dettato una disciplina particolarmente rigorosa e restrittiva delle attribuzioni delle procure regionali della Corte dei Conti in materia di azione per il risarcimento dei danni arrecati all’immagine della p.a., condizionando, in particolare, la pretesa de qua - a pena di nullità - alla sussistenza di una sentenza di condanna penale definitiva di un pubblico dipendente autore di uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale.

La normativa in parola - non espressamente abrogata dalla legge c.d. anticorruzione - è quella di cui al c.d. lodo Bernardo[2] che così recita: “Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta”. Va rammentato che il richiamato art. 7, legge 27 marzo 2001, n. 97 sancisce a sua volta che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti … per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall'articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271”.

Come noto l’ordito normativo de quo è stato poi oggetto di due fondamentali arresti giurisprudenziali.

In primo luogo la Corte Costituzionale[3], seppure con una pronunzia di rigetto delle censure sollevate dai giudici erariali, ha “chiarito” l’esatta portata della disposizione precisando che la stessa “ha ammesso la proposizione dell’azione risarcitoria per danni all’immagine dell’ente pubblico da parte della procura operante presso il giudice contabile soltanto in presenza di un fatto di reato ascrivibile alla categoria dei «delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione»; ciò per effetto del richiamo, contenuto nella norma censurata, all’art. 7 della legge n. 97 del 2001, che fa, appunto, espresso riferimento ai delitti previsti dal capo I del titolo II del libro II del codice penale[4].

Si è peraltro ulteriormente osservato da parte del giudice delle leggi che “Non vi è dubbio che la formulazione della disposizione non consente di ritenere che, in presenza di fattispecie distinte da quelle espressamente contemplate dalla norma impugnata, la domanda di risarcimento del danno per lesione dell’immagine dell’amministrazione possa essere proposta innanzi ad un organo giurisdizionale diverso dalla Corte dei conti, adita in sede di giudizio per responsabilità amministrativa ai sensi dell’art. 103 Cost.. Deve, quindi, ritenersi che il legislatore non abbia inteso prevedere una limitazione della giurisdizione contabile a favore di altra giurisdizione, e segnatamente di quella ordinaria, bensì circoscrivere oggettivamente i casi in cui è possibile, sul piano sostanziale e processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza della lesione dell’immagine dell’amministrazione imputabile a un dipendente di questa”.

In sostanza, a giudizio della Consulta, la norma in argomento si sarebbe dovuta univocamente interpretare nel senso che, al di fuori delle ipotesi tassativamente previste di responsabilità per danni all’immagine dell’ente pubblico di appartenenza (configurabili, si ribadisce, soltanto a fronte di una condanna penale definitiva del dipendente per i delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. di cui al codice penale) non sarebbe stato possibile contemplare alcun tipo di tutela risarcitoria per l’immagine della persona giuridica pubblica[5].

In secondo luogo le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno, con una fondamentale pronunzia[6], fatto proprie (in obiter) le conclusioni dei giudici delle leggi[7] risolvendo, al contempo, una pluralità di questioni poste dal c.d. lodo Bernardo (comprese quelle di diritto intertemporale).

Lo statuto di disciplina del danno erariale all’immagine della p.a. è stato poi oggetto di una ulteriore esegesi pretoria che, non affatto in linea con le pronunzie dei giudici delle leggi e del massimo consesso erariale, ha estensivamente interpretato le norme di cui al c.d. lodo Bernardo.

Nel dettaglio si è dapprima riconosciuta la possibilità per le procure regionali di agire in giudizio per il risarcimento del danno all’immagine della p.a. anche in presenza di una sentenza di patteggiamento definitiva ex art. 444 c.p.p. (dunque non soltanto previa sussistenza di una sentenza di condanna) avente ad oggetto uno dei delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. contemplati dal codice penale[8].

Successivamente, ancora in via giurisprudenziale, si è ammessa la domanda erariale risarcitoria anche a fronte di un accertamento definitivo del giudice penale (sentenza di patteggiamento o di condanna) vertente sulla commissione di un reato contro la p.a. diverso dai delitti dei pubblici ufficiali: in linea con le teorizzazioni di un certo orientamento[9] si è dunque ritenuto che anche un reato comune contro la p.a. (si pensi ad un reato aggravato ex art. 61, n. 9, c.p. o al quale segue una sanzione accessoria quale l’interdizione dai pubblici uffici o ancora un reato comune come la truffa ai danni dello Stato) risulta idoneo, purchè oggetto di accertamento definitivo da parte del giudice penale, a legittimare il PM contabile ad agire per il risarcimento del danno erariale all’immagine della p.a.[10].

Le nuove disposizioni in materia

Ebbene, le disposizioni della legge c.d. anticorruzione appaiono, intanto, aver “codificato” l’evoluzione pretoria “espansiva” appena indicata.

Al riguardo pare sufficiente leggere la littera legis del nuovo comma 1-sexies con riferimento all’inciso “...danno all'immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato”.

Non sfuggono le due novità: 1) l’espressione “reato contro la p.a.”, a fronte del quale può derivare un pregiudizio all’immagine pubblica dell’istituzione, è qualcosa di diverso e ulteriore rispetto ai delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a. contemplati apertis verbis dal precedente lodo Bernardo; 2) è scomparso ogni riferimento ad una previa “sentenza di condanna” laddove ci si accontenta dell’accertamento definitivo di un reato contro la p.a.. da parte del giudice penale (cfr. l’inciso “sentenza passata in giudicato” che dunque potrà essere non soltanto di condanna).

Pertanto, da un lato si trova una conferma ex lege della possibilità di configurare un danno all’immagine della p.a. (anche) da “reato comune” (non più e soltanto un danno da “reato proprio” da delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a.) e dall’altro ha trovato avallo legislativo la tesi della non necessaria previa esistenza di una sentenza di condanna ma anche di un “altro” accertamento del giudice penale concernente la commissione di un reato contro la p.a (che può essere contenuto anche in una sentenza di patteggiamento o di non doversi procedere per prescrizione del reato) purché passato in giudicato.

Ma v’è di più.

La normativa ha espressamente disciplinato anche i presupposti delle azioni cautelari che il PM contabile può proporre per la tutela del credito erariale scaturente da una lesione dell’immagine della p.a..

Orbene, il comma 1-septies dell’art. 1, L. n. 20/1994 parrebbe legittimare le procure regionali della Corte dei Conti ad agire, in sede cautelare, anche ben prima di un accertamento penale definitivo relativo alla commissione di un reato contro la p.a. da parte di un appartenente alla stessa; ciò d’altronde in ossequio al principio per il quale il tempo del processo non può pregiudicare il titolare della pretesa litigiosa. Principio da considerare anche alla luce del precetto normativo secondo cui il termine quinquennale di prescrizione per l’azione di responsabilità erariale per danno all’immagine della p.a. “resta sospeso fino alla conclusione del procedimento penale[11].

Come già osservato in altra sede[12] intanto può parlarsi di sospensione della prescrizione in quanto quel termine sia già iniziato a decorrere e, ancor più a monte, in quanto sussiste un diritto azionabile[13] (quello alla pretesa erariale della procura regionale, appunto) a fronte di un fatto antigiuridico.

Ma allora, se occorre attendere la conclusione del procedimento penale (magari all’esito di vari gradi di giudizio) per l’avveramento di un presupposto di azionabilità della domanda di responsabilità erariale per danno all’immagine, il rischio potrebbe essere quello di vedere pregiudicata la garanzia patrimoniale del credito pubblicistico.

Ora, il nuovo comma 1-septies dell’art. 1, L. n. 20/1994 recita: “Nei giudizi di responsabilità aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1-sexies, il sequestro conservativo di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, e' concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale”.

Tre appaiono le rilevantissime novità (ad una prima lettura).

In primo luogo il sequestro conservativo parrebbe poter essere richiesto dal PM contabile non soltanto in presenza di un accertamento definitivo del giudice penale relativo alla commissione di un reato contro la p.a. da parte di un dipendente della medesima.

Se infatti la sentenza definitiva, a ben vedere, rientra tra gli “atti” di cui al comma 1-sexies dell’art. 1, L. n. 20/1994 - “atti” richiamati dal comma 1-septies quali “presupposti” per la concessione della cautela - la norma sembra andare anche oltre.

Le procure regionali, infatti, possono azionare la pretesa cautelare anche riguardo ai “fatti” (dunque non soltanto gli “atti”) di cui al nuovo comma 1-sexies: precetto quest’ultimo che, se attentamente indagato, si riferisce unicamente a quei “fatti” integranti la commissione di un reato contro la p.a. ovviamente non ancora oggetto di accertamento penale irrevocabile. Gli unici “fatti” contemplati dal comma 1-sexies, richiamato dal successivo comma 1-septies, sono quelli concernenti la commissione di un reato contro la p.a..

In sintesi potendo oggi il PM contabile, ai sensi del nuovo comma 1-septies, chiedere il sequestro conservativo alla presenza sia degli atti e sia, in alternativa, dei fatti di cui al comma 1-sexies predetto ed essendo detti atti compendiati dalla sentenza penale irrevocabile e detti fatti integrati da quelli concernenti la commissione di un reato contro la p.a. (oggetto di accertamento non ancora definitivo in sede di procedimento penale) sembra che anche a fronte di un rinvio a giudizio per un crimine contro la p.a. sia possibile per le procure regionali chiedere la misura cautelare in argomento[14].

Il precetto de quo (comma 1-septies), d’altronde, utilizza la disgiuntiva “o” - cioè possibilità di chiedere il sequestro conservativo per “atti o fatti” di cui al comma 1-sexies - e pertanto anche in presenza di un reato contro la p.a. ancora sub iudice (penale) e non ancora accertato con una sentenza irrevocabile sarà possibile azionare la tutela cautelare a garanzia del credito erariale (si pensi a un dipendente raggiunto da una misura cautelare personale o rinviato a giudizio per un reato contro l’amministrazione).

La tesi pone tuttavia il seguente problema: concessa la misura cautelare all’esito dell’iter previsto[15], la successiva azione di merito, in assenza della sentenza penale definitiva, potrebbe essere ritenuta nulla/inammissibile ai sensi del lodo Bernardo che, quanto a disciplina della nullità, non risulta affatto abrogato espressamente.

Invero, il superiore principio di effettività della tutela, inclusa quella cautelare, impone di interpretare le due disposizioni - lodo Bernardo e novella anticorruzione - nel senso che l’azione di merito successiva alla concessione del sequestro conservativo (in assenza di sentenza penale irrevocabile) darà luogo ad un processo di responsabilità erariale soggetto a sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c.[16] (in attesa del giudicato penale).

Continuando invece ad essere sanzionabile con la nullità ex lodo Bernardo l’azione di responsabilità per danno all’immagine - non preceduta da un sequestro conservativo nei termini appena indicati -proposta senza il previo accertamento penale irrevocabile del giudice penale riguardante la commissione di un reato contro la p.a..

In virtù del principio di effettività della tutela, dunque, sembra ben possibile una esegesi adeguatrice e di coordinamento delle disposizioni in discorso (c.d. lodo Bernardo e legge anticorruzione).

La seconda novità riguarda il fumus boni iuris richiesto per la concessione della misura interinale, fumus, che, oramai sembrerebbe tipizzato.

Sussistendo una sentenza penale irrevocabile contenente un accertamento di responsabilità del dipendente per la commissione di un reato contro la p.a. o sussistente un reato contro la p.a. ancora sub iudice (non ancora definitivamente accertato) - trattasi, appunto, degli “atti o fatti” di cui al comma 1-sexies dell’art. 1, L. n. 20/1994 - il giudice contabile dovrà ritenere integrato (ex lege) il fumus.

Null’altro viene richiesto dal nuovo comma 1-septies oltre alla sussistenza degli atti (sentenza irrevocabile) e fatti (reato contro la p.a. non ancora definitivamente accertato) al sussistere dei quali può essere proposto (ed ottenuto) dal PM erariale il sequestro conservativo.

La terza novità concerne invece il periculum in mora: non sfugge, infatti, che l’espressione legislativa secondo cui il sequestro conservativo “e' concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale” (nuovo comma 1-septies dell’art. 1, L. n. 20/1994) appare qualcosa di molto “meno” rispetto al “classico” presupposto del “fondato timore di perdere la garanzia del proprio credito” richiesto, in generale, per l’erogazione della tutela cautelare conservativa[17].

Di qui, in definitiva, un importante ampliamento delle prerogative delle procure regionali che attendono, ovviamente, di trovare concreta applicazione da parte degli interpreti.

Altre problematiche rilevanti

Un’ulteriore questione posta dalla legge anticorruzione concerne il principio, più volte affermato in giurisprudenza, del nullum crimen (illecito erariale) sine clamore[18].

Il clamor fori - risonanza sui mass media dei fatti di reato o della sentenza penale definitiva per un reato contro la p.a. - è o meno elemento costitutivo della fattispecie di responsabilità erariale per danno all’immagine della p.a.?

Intanto il clamor, si è più volte chiarito, può essere rappresentato anche dalla divulgazione all’interno dell’amministrazione del fatto di reato di cui alla condanna penale definitiva; essendo il profilo interno ed esterno dell’immagine della p.a. parimenti meritevoli di considerazione[19] e non necessitando sempre e comunque una rilevanza esterna alla p.a. della vicenda delittuosa.

Si è anche precisato che allorquando i fatti di reato commessi dal pubblico dipendente sono realizzati coinvolgendo terzi estranei alla p.a. può addirittura prescindersi dal clamor fori[20].

Sembra però che l’an della responsabilità in questione debba prescindere da detto elemento “fattuale” e ciò nella misura in cui, già all’indomani del c.d. lodo Bernardo (e a maggior ragione oggi dopo la novella anticorruzione, come si vedrà) tutti gli elementi costitutivi della responsabilità per danno all’immagine della p.a. sono stati oggetto di codifica legislativa.

Vero è che il legislatore persiste nel qualificare detto pregiudizio come un “danno” e dunque da comprovare in giudizio secondo le regole generali sull’onere della prova; è vero anche, però, che la condanna penale definitiva per un reato contro la p.a. può essere considerata assorbente di ogni onere probatorio al riguardo, ciò semplicemente considerando che la sentenza del giudice penale, come ogni sentenza, è scritta in nome del popolo italiano ex art. 125, comma 2, c.p.p., disposizione che costituisce diretto corollario sia dell’art. 101 Cost. secondo cui “La giustizia è amministrata in nome del popolo” sia dell’art. 1 Cost. secondo cui “La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”.

Pretendere allora un clamor “di fatto” vorrebbe dire, sostanzialmente, obliterare finanche il dettato costituzionale e “squalificare” la valenza pubblicistica della sentenza penale (il clamor ex lege!).

Ma in disparte dette considerazioni l’aver oggi il legislatore quantificato con una norma l’entità del danno all’immagine a fronte di reati contro la p.a. dai quali è scaturita una utilitas per il reo - il nuovo comma 1-sexies introdotto dalla normativa anticorruzione, presume, infatti, salvo prova contraria, detto danno pari al doppio dell’utilità percepita dal dipendente-reo - suona come conferma della circostanza che il clamor risulta del tutto estraneo agli elementi costitutivi della responsabilità.

In sostanza non appare persuasiva quella ricostruzione pretoria che, tanto più dopo l’entrata in vigore della novella normativa e a fronte di una avvenuta codificazione legislativa di tutti gli essentialia della fattispecie di danno all’immagine della p.a., continua a pretendere un elemento di fatto esterno ed estraneo all’an della pretesa erariale.

Presumere per legge un danno all’immagine pari al doppio dell’utilità percepita dal dipendente autore di reati contro la p.a. significa prescindere da ogni profilo fattuale vertente sullo strepitus fori evidentemente “assorbito” nella valenza pubblicistica della sentenza penale.

Peraltro la quantificazione ex lege dell’entità del danno all’immagine, per quei reati contro la p.a. dai quali il dipendente-reo ha tratto una utilità, sembra oramai conformare in senso sanzionatorio (illecito senza danno[21]), più che risarcitorio, la responsabilità erariale in discorso (eccezion fatta per quei reati contro la p.a. ove non v’è stata alcuna utilitas incamerata dal dipendente e per i quali sarà effettuabile una quantificazione equitativa del risarcimento).

Vero è che sul punto già si registrano esegesi di segno contrario laddove si è evidenziato che la possibilità di “prova contraria” contemplata dall’art. 1-sexies - prova finalizzata a vincere la presunzione legale che vuole il danno all’immagine pari al doppio dell’utilitas percepita dal dipendente - porta ancora a configurare come un “danno”, e non come una “sanzione”, il pregiudizio de quo[22]; è vero anche però che se si ritiene che detta prova contraria di cui all’at. 1-sexies verte non sul “doppio dell’utilità” ma sulla quantificazione della utilità in concreto percepita cioè il “montante” che occorre raddoppiare ai sensi di legge, ne deriva che una volta accertata e comprovata detta utilità (in concreto) dovrà sempre e comunque applicarsi il criterio legale del “doppio” che, pertanto, appare essere una vera e propria sanzione.

In sintesi, l’unica prova contraria deducibile in giudizio potrà essere quella vertente su una eventuale diversa quantificazione dell’utilitas percepita concretamente con la commissione del reato contro la p.a. che, se minore o maggiore rispetto a quella di cui alla contestazione erariale, potrà si, per l’effetto, comportare una variazione dell’importo risarcitorio il quale, però, tuttavia, sarà sempre e comunque legalmente quantificato nella misura prevista (cioè il doppio dell’utilità). Si quantificherà, cioè, il danno nel doppio della (diversa) misura di utilitas dal dipendente percepita e comprovata.

Di qui, pertanto, l’erroneità della tesi che vede possibile una quantificazione in misura diversa dal doppio dell’utilità e posta a fondamento della tesi circa una natura (ancora) risarcitoria della responsabilità in questione (limitatamente ai reati contro la p.a. ove v’è stata l’incameramento di una utilità in capo al dipendente).

La prova contraria, si ribadisce, riguarda l’utilità in concreto percepita dal reo (questione di fatto) ma che, una volta accertata, obbligherà il giudicante al “raddoppio” della stessa per la quantificazione della “sanzione” in discorso e peraltro senza nemmeno spazio per l’esercizio del potere riduttivo[23].

Del resto, può conclusivamente soggiungersi, le prove possono riguardare “fatti”[24] e non anche un criterio legale di quantificazione (il doppio dell’utilità, nella specie).

(Altalex, 11 febbraio 2013. Articolo di Luigi D'Angelo)

_______________

[1] Per dei primi commenti alla nuova normativa cfr. R. Schülmers, La legge anticorruzione e lo ius superveniens: quale futuro per il danno all’immagine? (nota a Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, 10 gennaio 2013 n. 1), in www.respamm.it 25.01.2013; M. Atelli, An e quantum del danno all’immagine, in Dir. Prat. Amm. n. 11/2012.

[2] Art. 17, comma 30-ter, decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009 n. 102 e modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.

[3] Evidenzia l’effetto non “vincolante” della pronunzia de qua, Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Toscana, 18 marzo 2011 n. 90 dove si legge che “...peraltro la sentenza della Corte Costituzionale n. 355 del 2010 è una sentenza di rigetto (piuttosto che una sentenza interpretativa di rigetto, come si desume dalla circostanza che in essa, a differenza che nelle sentenze interpretative di rigetto, si perviene alla dichiarazione di non fondatezza della questione di costituzionalità deferita, non sulla base di un’interpretazione alternativa della norma denunciata, ma alla stregua della stessa interpretazione prospettata dal giudice a quo). Comunque, sia le sentenze di rigetto, sia le sentenze interpretative di rigetto (siano queste ultime esplicite oppure occulte), non hanno, a differenza di quelle dichiarative di illegittimità costituzionale, efficacia erga omnes e, pertanto, determinano un vincolo (nemmeno assoluto) solo per il giudice del procedimento nel quale la relativa questione è stata sollevata”.

[4] Corte Costituzionale 15 dicembre 2010, n. 355; sulla stessa linea si pongono anche le successive ordinanze della Consulta adottate nel 2011 (ordinanze nn. 219, 220 e 221).

[5] Ciò fatte salve le espresse eccezioni di legge come quella di cui all’art. 55-quinquies T.u.p.i laddove, invece, appare azionabile dal P.M. contabile la pretesa risarcitoria per danno all’immagine pur al di fuori di fatti di reato riconducibili ai delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a.

[6] Corte dei Conti, Sezioni Riunite, 13 agosto 2011 n. 13/QM/2011 (sempre su altro aspetto del c.d. lodo Bernardo ovvero sulla previsione ex lege in essa contenuta di una previa notizia di danno erariale specifica e concreta a pena di nullità dell’azione istruttoria e giurisdizionale delle procure regionali, fondamentale è la pronunzia delle Sezioni Riunite n. 12/QM/2011).

[7] Secondo la decisione delle Sezioni Riunite n. 13/QM/2011, l’assenza di una sentenza di condanna penale definitiva per i tassativi reati previsti dal lodo Bernardo rileva sul versante processuale quale difetto di legittimatio ad causam del PM erariale.

[8] Multis, Corte dei Conti, Sez. Giurisdizionale per la Regione Lombardia, 27 gennaio 2012, n. 31 ove si legge: “La convenuta ha contestato la richiesta del danno all’immagine, in quanto l’applicazione della novella legislativa introdotta dall’art. 17, co. 30-ter, d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 3 agosto 2009, n. 102, circoscrive la risarcibilità della lesione all’immagine ed al prestigio della p.a. ai soli casi in cui sia stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna e tale non sarebbe la sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p...l’eccezione deve essere rigettata ... La presenza di un accertamento incontrovertibile in sede penale è condizione soddisfatta anche se trattasi di sentenza emessa in applicazione dell’art. 444 c.p.p., come si verifica nel caso di specie (C. conti, sez. II, 9 maggio 2011, n. 206), per cui l’eccezione non merita accoglimento”.

[9] Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Toscana, 18 marzo 2011 n. 90.

[10] Corte dei conti, Sezione giurisdizionale Campania, 4 luglio 2012 n. 992 secondo cui “Con riguardo alle fattispecie delittuose in relazione alle quali è possibile ritenere integrato un danno all’immagine appare meritevole di condivisione l’orientamento giurisprudenziale di cui è stata espressione la sentenza 286/2012 del 13.04.2012 della Sezione Terza Appello che ha evidenziato come un’interpretazione costituzionalmente orientata della legge 97/2001, articolo 7, consente l’affermazione che l’azione risarcitoria di cui alla norma è consentita ogni qualvolta sia stato commesso un delitto contro la pubblica amministrazione a prescindere dalla sua collocazione nel codice penale o in leggi speciali”.

[11] Cfr. lodo Bernardo.

[12] Sia consentito il rinvio a L. D’Angelo, Persona giuridica pubblica e danno all’immagine da “reato proprio” e da “reato comune”: l’evidenza negata, in www.giustamm.it, n. 1/2012.

[13]La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere” (art. 2935 c.c.).

[14] Si rammenti che ai sensi dell’art. 129, comma 3, delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale “Quando esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l'erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei conti, dando notizia della imputazione”.

[15] Recita l’art. 5, comma 2 e ss., D.L. 15 novembre 1993, n. 453 e s.m. che “Quando ne ricorrano le condizioni, anche contestualmente all'invito di cui al comma 1, il procuratore regionale può chiedere, al presidente della sezione competente a conoscere del merito del giudizio, il sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto, comprese somme e cose allo stesso dovute, nei limiti di legge. Sulla domanda il presidente della sezione giurisdizionale regionale provvede con decreto motivato e procede contestualmente a: a) fissare l'udienza di comparizione delle parti innanzi al giudice designato, entro un termine non superiore a quarantacinque giorni ; b) assegnare al procuratore regionale un termine perentorio non superiore a trenta giorni per la notificazione della domanda e del decreto. All'udienza di cui alla lettera a) del comma 3, il giudice, con ordinanza, conferma, modifica o revoca i provvedimenti emanati con il decreto. Nel caso in cui la notificazione debba effettuarsi all'estero, i termini di cui al comma 3 sono quadruplicati. Con l'ordinanza di accoglimento, ove la domanda sia stata proposta prima dell'inizio della causa di merito, viene fissato un termine non superiore a sessanta giorni per il deposito, presso la segreteria della sezione giurisdizionale regionale, dell'atto di citazione per il correlativo giudizio di merito. Il termine decorre dalla data di comunicazione del provvedimento all'ufficio del procuratore regionale”.

[16] Norma processuale applicabile al giudizio di responsabilità erariale ai sensi del “rinvio dinamico” di cui all’art. 26, r.d. 13 agosto 1933 n. 1038 ( Regolamento di procedura dei giudizi della Corte dei conti ) secondo cui “Nei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento”.

[17] Cdr. Art. 671 c.p.c. rubricato “Sequestro conservativo”: “Il giudice, su istanza del creditore che ha fondato timore di perdere la garanzia del proprio credito, può autorizzare il sequestro conservativo di beni mobili o immobili debitore o delle somme e cose a lui dovute, nei limiti in cui la legge ne permette il pignoramento”.

[18] Da ultimo, cfr. Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale di Appello per la Regione Sicilia, 21 gennaio 2013, n. 22 secondo cui “E’ evidente, che non basta essere stati condannati per uno di quei reati per i quali è consentito al procuratore regionale di agire per il ristoro del danno subìto all’immagine, per ottenere un risarcimento in favore dell’amministrazione. Nessun clamor fori ha avuto la vicenda, non potendosi ritenere tale lo svolgimento delle udienze penali in dibattimento...circostanza esistente in tutti i processi dibattimentali e che non dimostra per nulla la divulgazione delle notizie”.

[19] Corte dei Conti, Sez. Giur. per la Regione Lombardia, n. 132/2010 e della stessa Sezione la n. 247/2012 (dove si legge in parte motiva che “Inoltre è agevolmente intuibile come l’operato del sig…… sia divenuto di pubblico dominio almeno fra gli appartenenti alle forze dell’ordine in servizio presso l’aeroporto di…..: talché è innegabile come, anche ai loro occhi, la condotta dell’odierno convenuto abbia gravissimamente leso l’immagine della Guardia di Finanza. Per tutte le su esposte ragioni non sembra decisiva, ad excludendum l’an debeatur del risarcimento del danno all’immagine, la deduzione difensiva secondo cui la vicenda de qua non aveva avuto alcun eco sugli organi di stampa

[20] Corte dei Conti, Sez. II Appello, n. 662/2011 secondo cui “nei casi in cui ove le modalità di commissione degli illeciti comportano il coinvolgimento di soggetti estranei all’amministrazione, la diffusione della notizia nei mass media non ha valenza costitutiva del danno all’immagine, potendo solo comportare un effetto amplificativo della lesione già prodotta; effetto di cui il giudice deve tenere conto nella valutazione della misura del danno e del conseguente risarcimento da addebitare al dipendente infedele”.

[21] Nella responsabilità erariale sanzionatoria il danno è “assorbito” nella sanzione; cfr. la giurisprudenza delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti che ha altresì precisato che “...in considerazione di ciò, questo particolare tipo di responsabilità amministrativa (quella sanzionatoria) - al contrario della responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio, che non può sussistere se non in presenza di un danno risarcibile - non implica necessariamente la sussistenza di un danno patrimoniale, in quanto, essendo di tipo sanzionatorio e non risarcitorio, può sussistere pur allorquando non si sia verificato alcun danno patrimonialmente rilevante per le finanze dell'ente di appartenenza dell'amministratore o del dipendente pubblico che abbia violato il precetto previsto dalla legge, e a cui la legge stessa riconnette l'applicazione di una sanzione. Ciò è a dire che, ai fini della sussistenza della responsabilità amministrativa di tipo sanzionatorio non occorre, da parte del giudice, verificare la sussistenza di un danno ingiusto risarcibile, non essendo, appunto, una forma di responsabilità per danno, ma è necessario che si accerti la mera violazione del precetto previsto dalla legge, oltre, ovviamente, l'elemento psicologico” (Corte dei Conti, Sezioni Riunite, 27 dicembre 2007 n. 12/QM/2007).

[22] Corte dei Conti, Sezioni giurisdizionale per la Regione Lombardia, 23 gennaio 2013 n. 17.

[23] Potere riduttivo peraltro non ammesso nelle ipotesi di responsabilità erariale dolosa come pacificamente e costantemente ritenuto dalla giurisprudenza contabile (multis, Corte dei conti, I Sez. giurisdizionale centrale di appello, 29 gennaio 2004 n. 30; Corte dei Conti, I Sez. giurisdizionale centrale di appello, 1 luglio 2002 n. 228).

[24] Cfr. art. 2697 c.c.







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