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Pubblici esercizi: valorizzazione del consumatore e commissioni ex L.287/91
Articolo 04.02.2004 (Francesco Luongo)



La valorizzazione del consumatore nell’evoluzione normativa sui pubblici esercizi ed i riflessi sull’attività delle Commissioni Comunali e Provinciali istituite dalla L. n. 287/91
di Francesco Luongo

La complessa materia dell’insediamento dei pubblici esercizi è regolata nel nostro Ordinamento dalla legge 25 Agosto 1991 n. 287.

La norma, all’art. 6 n. 3, chiarisce il concetto di “somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione”, da intendersi quale vendita per il consumo sul posto che, a sua volta, comprende tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell'esercizio o in una superficie accessbile al pubblico, all'uopo attrezzati.

L’apertura e il trasferimento di tali attività, sono soggetti ad autorizzazione, rilasciata dal Sindaco del Comune nel cui territorio è ubicato l'esercizio.

Il provvedimento sindacale deve essere preceduto dal parere di una commissione all’uopo istituita.

Nei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti è, infatti, prevista l’operatività di una commissione composta:

a) dal Sindaco, o da un suo delegato, che la presiede;

b) da un funzionario delegato dal questore;

c) dal direttore dell'Ufficio provinciale dell'industria, del commercio e dell'artigianato o da un funzionario dallo stesso delegato;

d) da 2 rappresentanti designati dalle organizzazioni del commercio, del turismo e dei servizi maggiormente rappresentative a livello provinciale;

e) da 1 rappresentante designato dall'azienda di promozione turistica, ove esista;

f) da 3 esperti nel settore della somministrazione di alimenti e di bevande, designati dalle organizzazioni nazionali di categoria maggiormente rappresentative;

g) da 1 rappresentante designato dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori del settore maggiormente rappresentative a livello provinciale;

h) da 1 rappresentante designato dalle associazioni dei consumatori e degli utenti maggiormente rappresentative a livello nazionale;

La Commissione è nominata dal Consiglio Comunale. Un'unica commissione “provinciale” è, invece, competente al rilascio dei pareri inerenti le richieste dei comuni con popolazione non superiore a 10.000 abitanti ed è composta:

a) dal presidente della Giunta provinciale o da un suo delegato ovvero, per la regione Valle D'Aosta, dal presidente della Giunta regionale o da un suo delegato, che la presiede;

b) dal Sindaco del Comune di volta in volta interessato o da un suo delegato;

c) da 1 funzionario delegato dal prefetto;

d) da 1 funzionario delegato dal questore;

e) dal direttore dell'Ufficio provinciale dell'industria, del commercio e dell'artigianato, o da un funzionario dallo stesso delegato;

f) da 2 rappresentanti designati dalle organizzazioni del commercio, del turismo e dei servizi maggiormente rappresentative a livello provinciale;

g) da 3 esperti nel settore della somministrazione di alimenti e di bevande designati dalle organizzazioni nazionali di categoria maggiormente rappresentative;

h) da 1 rappresentante designato dalle aziende di promozione turistica della provincia;

i) da 1 rappresentante designato dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori del settore maggiormente rappresentative a livello provinciale;

l) da 1 rappresentante designato dalle associazioni dei consumatori e degli utenti maggiormente rappresentative a livello nazionale.

I compiti di queste commissioni sono indicati nell’art. 3 della detta legge e consistono nell’ emissione di un parere consultivo, preventivo al rilascio di autorizzazioni per l'apertura e il trasferimento di sede degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e di bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione con l'osservanza dei criteri e parametri di cui al c. 4 del presente articolo .

I criteri ed i parametri atti a determinare il numero delle autorizzazioni rilasciabili nelle aree interessate, devono essere fissati dall’ente locale, sulla base della tipologia degli esercizi tenuto conto anche del reddito della popolazione residente e di quella fluttuante, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extradomestico.

L’art. 12 della legge n. 287/91 prevedeva l’adozione successiva entro 180 gg. di un regolamento di esecuzione. Il legislatore è successivamente intervenuto con una serie di provvedimenti provvisori e d’urgenza, l’ultimo dei quali è il Decreto Legge n. 381 del 1995, convertito con modificazioni nella Legge n. 480/95, che, all’art. 3, precisa i parametri di cui le commissioni devono tener conto nel rilascio delle autorizzazioni: “Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di esecuzione della Legge 25 agosto 1991, n. 287, e comunque non oltre il 31 dicembre 1995, l'autorizzazione di cui ai cc. 1 e 4 dell'Art. 3 della citata legge è rilasciata dai sindaci, previa fissazione da parte degli stessi, su conforme parere delle commissioni previste dall'Art. 6 della medesima legge, di un parametro numerico che assicuri, in relazione alla tipologia degli esercizi, la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore e il più equilibrato rapporto tra gli esercizi e la popolazione residente e fluttuante, tenuto anche conto del reddito di tale popolazione, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra-domestico”.

Come si evince da una attenta lettura comparata delle norme richiamate, le Commissioni comunali e provinciali di cui alla Legge n. 287/91, a partire dal 1995, devono articolare la loro attività consultiva tenendo conto della tipologia degli esercizi di cui si richiede l’apertura o il trasferimento, da porre comunque in relazione al nuovo parametro della funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore.

Il citato disposto dell’art. 3 del D.L. n. 381/95 conferma e rafforza l’iter evolutivo della legislazione sul commercio, che vede la valorizzazione della figura del consumatore e delle sue esigenze, da valutare preliminarmente nell’ambito del procedimento amministrativo che l’Ente locale è tenuto a svolgere prima del rilascio della autorizzazione all’insediamento o al trasferimento di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e di bevande.

La definizione del numero e della ubicazione dei pubblici esercizi, svolta in prima battuta dal Comune sino a 10.000 abitanti, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 287/91, deve essere successivamente sottoposta al parere della Commissione provinciale, la quale opererà in base agli atti una valutazione della conformità del parametro numerico stabilito, onde per verificarne l’effettiva necessità ed utilità in base al principio della effettiva funzionalità ed utilità al consumatore residente come previsto dal D.L. 381/95 (L. conv. n. 480/95).

L’apparente genericità della normativa rende l’operato delle Commissioni comunali e provinciali per la somministrazione di alimenti e bevande assolutamente opinabile, ove i procedimenti che si svolgano dinanzi ad esse non siano regolati da un apposita procedura, che garantisca la celerità dell’istruttoria e l’effettiva soddisfazione delle esigenze dei consumatori, residenti e non, nei comuni richiedenti.

Lo stesso Decreto legislativo del 31 marzo 1998 n. 114, in materia di riforma del commercio, inserisce tra le proprie finalità quella indicata all’art. 1 n. 3 lett. B ovvero la tutela del consumatore, con particolare riguardo all’informazione, alla possibilità di approvvigionamento, al servizio di prossimità, all’assortimento ed alla sicurezza dei prodotti. Pochi mesi dopo la cosiddetta “Legge Bersani” il quadro normativo si arricchiva di un ulteriore importante riferimento, con l’approvazione della Legge n. 281 del 30 Luglio 1998 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti". La norma consacrava anche nell’ Ordinamento italiano la figura del consumatore, quale soggetto che acquista o utilizza beni e servizi non riferibili alla attività professionale da lui eventualmente svolta. Nell’art. 1 della Legge n. 281/98 è stabilito che: “In conformità ai principi contenuti nei trattati istitutivi delle Comunità europee e nel trattato sull'Unione europea nonché nella normativa comunitaria derivata, sono riconosciuti e garantiti i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti, ne è promossa la tutela in sede nazionale e locale, anche in forma collettiva e associativa, sono favorite le iniziative rivolte a perseguire tali finalità, anche attraverso la disciplina dei rapporti tra le associazioni dei consumatori e degli utenti e le pubbliche amministrazioni”.

Il pluralismo e l’equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive, che lo Stato e gli enti territoriali devono garantire, non può prescindere dalla considerazione del soggetto ultimo su cui le normative disciplinanti il commercio si riflettono, non più definibile genericamente come “popolazione” o “abitante”, bensì come “consumatore”, figura giuridica cui sono riconosciuti precisi diritti e garanzie.

Purtroppo non tutte le Commissioni istituite dalla legge n. 287/91 si sono dotate di appositi regolamenti, ne hanno curato l’aggiornamento delle rispettive procedure. La definizione di norme interne di funzionamento che garantiscano trasparenza ed efficienza ai richiedenti non possono prescindere dall’evoluzione normativa successiva e, dunque, devono rispettare criteri di valutazione delle istanze che siano consoni alle comuni finalità cui protendono gli interventi legislativi sul commercio, espressamente elencate nel D.lgs 114/98.

Ogni ipotesi di regolamentazione delle commissioni dovrebbe tener conto innanzitutto del preciso parametro temporale stabilito dall’art. 6 n. 6 della Legge n. 287/91, secondo cui: “Il parere della commissione di cui al c. 3 del presente articolo, previsto dall'ART. 3, c. 1, ai fini del rilascio dell'autorizzazione, si intende favorevole qualora siano trascorsi 45 giorni dalla richiesta di parere da parte del Sindaco, senza che la commissione medesima si sia espressa in merito”.

Ne consegue che l’istruttoria delle domande di modifica dei parametri numerici dei pubblici esercizi di “somministrazione” inoltrate dai Comuni, debba essere svolta in modo da consentire il rispetto di tale termine, garantendo alle Commissione ed ai rispettivi componenti la tempestiva conoscenza delle richieste provenienti dagli enti e la relativa documentazione a sostegno.

L’esame dei dati utili alla verifica della sussistenza o meno delle condizioni che giustifichino una revisione dei parametri comunali per il rilascio di nuove autorizzazioni, rappresenta il momento fondamentale e preliminare all’emanazione del parere.

Come chiarito dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio sez. II (sent. n. 670 dell’11 Aprile 1996), è necessario che l’Autorità amministrativa indichi, almeno con riferimento agli atti del procedimento o altra attività istruttoria compiuta che, rispetto alla data di approvazione dei parametri numerici ottimali di cui si pretende fare applicazione, non siano intervenuti mutamenti o variazioni di sorta, nell’ambito delle singole circoscrizioni o del territorio comunale, tali da consentire l’accoglimento della richiesta autorizzazione amministrativa.

Per la Giustizia Amministrativa “è illegittimo, per vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, il diniego comunale di autorizzazione amministrativa per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande fondato sull'unico ed esclusivo richiamo ai parametri numerici ottimali eventualmente fissati per il territorio comunale, poichè trattasi di parametri che non possono ritenersi cristallizzati nel tempo, essendo legati, quanto alla loro determinazione, a fattori per loro natura suscettibili di variazione in relazione alle esigenze di pubblico interesse sopravvenute nel territorio comunale - o nelle singole zone di esso - e, quanto alla loro applicazione concreta, alle eventuali cessazioni di attività per varie ragioni (rinunce, decadenze, revoche, etc.), che, pur nel rispetto del numero complessivo delle autorizzazioni rilasciabili fissato dal Comune, previo parere della Commissione consultiva prevista dall'art. 6 della legge n. 287 del 1991, possano consentire l'accoglimento di "nuove" domande di autorizzazione amministrativa”.

In sostanza la richiesta di modifica dei parametri numerici dei pubblici esercizi dovrà garantire in relazione alla tipologia degli esercizi, la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore e il più equilibrato rapporto tra gli esercizi e la popolazione residente e fluttuante, tenuto anche conto del reddito di tale popolazione, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra-domestico.

Le relative istanze presentate dal Sindaco o suo delegato all’Ente Provincia dovrebbero, pertanto, contenere quantomeno:
A) l’attestazione che, rispetto alla data di approvazione dei parametri numerici ottimali di cui si pretende fare applicazione, non siano intervenuti mutamenti o variazioni di sorta;
B) l’indicazione della popolazione residente risultante dall’ultimo censimento, nonché delle variazioni della stessa rispetto all’ultimo incremento dei parametri;
C) una quantificazione del reddito medio della stessa;
D) la sussistenza di fenomeni di popolazione fluttuante dovuti a pendolarismo, scolastico o lavorativo;
E) l’esistenza effettiva di flussi turistici che rendano necessario l’adeguamento numerico dei pubblici esercizi al servizio della comunità residente e non;
F) le abitudini di consumo extra-domestico.

Questi i fondamentali presupposti per la valutazione cui devono attenersi le commissioni provinciali e comunali nella loro azione.

A sommesso avviso dello scrivente, tuttavia, l’evoluzione normativa rende necessario un adeguamento delle modalità di funzionamento dei detti organismi che non possono tralasciare la presenza, o meno, nel Comune richiedente di un piano commerciale. L’esame dello strumento di programmazione comunale del commercio, redatto in conformità alla legge e conseguentemente approvato dalla Regione, rappresenta un momento decisivo nella valutazione della modifica dei parametri numerici dei pubblici esercizi.

Certo la variegata presenza ad un unico tavolo di autorevoli rappresentanti delle istituzioni statali, del mondo produttivo, politico e dei consumatori, rende le commissioni istituite dalla Legge n. 287/91 un valido strumento di supporto nella pianificazione delle scelte inerenti le politiche commerciali sul territorio. La valorizzazione delle peculiarità di questi organismi e la ridefinizione dei relativi regolamenti interni da parte degli enti comunali e provinciali deve, pertanto, rappresentare una priorità, al fine di garantire la stabilità, la funzionalità e la trasparenza nel rapporto tra esercenti e consumatori.


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