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REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo Italiano

Il Tribunale di Novara

in persona del dott. Edoardo Barelli Innocenti

ha pronunciato la seguente Sentenza

nella causa civile iscritta al n. 607/2003 R.G.A.C. e promossa da: ...... in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Alliata del foro di Novara nel cui studio è elettivamente domiciliato come da mandato a margine dell’atto di opposizione del 5/3/2003

- attrice opponente -contro

Sestri Spa – Servizio Riscossione Tributi Concessione di Novara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Tuccillo del foro di Novara nel cui studio è elettivamente domiciliato come da procura generale alle liti in atti

- convenuta opposta -

Oggetto: opposizione al fermo amministrativo di autoveicolo e alla esecuzione esattoriale

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Conclusioni delle parti costituite.

Per l’attrice l’avv. Alliata concluse come da comparsa conclusionale depositata il 29/4/2003.

Per la convenuta l’avv. Tuccillo concluse come da comparsa di costituzione e risposta.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di opposizione alla esecuzione esattoriale del 5/3/2003, poi ritualmente notificato, la ......, proponeva opposizione alla esecuzione esattoriale promossa dalla Sestri Spa, concessionaria della Provincia di Novara, ed in particolare al fermo amministrativo del veicolo Mercedes 413 targato BK 134 EE eseguito in data 19/2/2003 per un carico esattoriale di €.200.541,67 per contributi INPS e INAIL e per sanzioni pecuniarie per contravvenzioni al Codice della Strada.

L’opponente deduceva la violazione dell’art.86 4° comma del DPR n.602/73, come modificato dal DLGS n.46/99, perché non era mai stato emanato, come previsto dall’ultimo decreto legislativo, il regolamento attuativo del fermo e perché il precedente regolamento di cui al D.M. 7/9//98 n.503 era antecedente alla modifica di legge. In secondo luogo deduceva la impignorabilità dell’automezzo perché indispensabile all’esercizio della professione di autotrasportatore, mezzo che era pignorabile solo per i crediti tributari ex art.2759 C.C. e non per quelli assicurativi e previdenziali azionati dalla Sestri Spa. Inoltre si opponeva ex art.483 CPC al cumulo dei mezzi di espropriazione forzata avendo la Sestri Spa iscritto ipoteca sulla abitazione del socio amministratore il cui valore era di molto superiore al credito azionato.

Il G.E. con decreto del 6/3/2003 sospendeva l’esecuzione e l’efficacia del fermo amministrativo fissando la comparizione delle parti al giorno 11/4/2003. A tale udienza si costituiva la Sestri Spa chiedendo la inammissibilità della opposizione perché il fermo amministrativo era da considerarsi una misura cautelare e non esecutiva e, comunque, chiedendo il rigetto, nel merito, della opposizione, perché il fermo del veicolo a motore non poteva provocare l’arresto dell’attività della società avendo questa altri veicoli adibiti al trasporto delle merci. Infine la convenuta sottolineava che il bene immobile ipotecato era stato stimato di valore inferiore al credito azionato.

Il Giudice si riservava e con ordinanza del 12/4/2003 confermava la sospensione degli effetti del fermo amministrativo del veicolo sopra indicato fissando la data del 18/4/2003 per la precisazione delle conclusioni. Quindi la causa, con la documentazione prodotta e sulle conclusioni delle parti come sopra meglio riportate, passava in decisione all’udienza del 9/5/2003 avendo chiesto le parti l’udienza di discussione ex art.618 bis CPC, trattandosi di questione inerente essenzialmente crediti previdenziali e assicurativi. Solo la opponente depositava delle note conclusive in data 29/4/2003.

MOTIVI DELLA DECISIONE

In via pregiudiziale occorre qualificare giuridicamente il provvedimento di fermo amministrativo, ovvero se lo stesso abbia natura di atto cautelare o di atto esecutivo, o le caratteristiche di entrambi, e ciò al fine di verificare se questo giudice dell’esecuzione civile è competente a provvedere sulla domanda dell’opponente e, in seguito, anche se il fermo amministrativo è attuabile per i crediti INPS e INAIL per cui procede il concessionario Sestri Spa.

Per far ciò occorre inquadrare le norme che prevedono il fermo amministrativo dei beni mobili registrati.

L’art.86 del DPR n.602/73, come modificato dal DLGS n.46/99 all’art.16 – intitolato "Fermo di beni mobili registrati" e posto subito dopo il Capo III, relativo a "Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati" – al comma 1° prevedeva che "Qualora non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento di beni mobili del debitore e dei coobbligati iscritti in pubblici registri, la direzione regionale delle entrate ne dispone il fermo". La norma riprende – semplificandolo – il testo del precedente art.91 bis del DPR n.602/73 che si riferiva ai soli veicoli a motore e agli autoscafi e non, in generale, ai beni mobili iscritti nei pubblici registri (ivi compresi gli aeromobili).

Il fermo viene eseguito mediante iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari a cura del concessionario che ne dà comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procede; una volta fermato il bene mobile registrato non può circolare e chiunque si trovi alla guida dello stesso viene sanzionato ai sensi dell’art.214 comma 8 del DLGS n.285/92. Al 4° comma l’art.86 prevede che "con decreto del Ministro delle Finanze, di concerto con i ministri dell’Interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalità, i termini e le procedure per l’attuazione di quanto previsto nel presente articolo", quindi anche, e soprattutto, la disciplina del fermo amministrativo.

Senonché tale ultimo decreto non è mai stato emanato e l’unico regolamento tuttora in vigore è rimasto quello di cui al D.M. n.503/98, relativo però al fermo previsto dall’art.91 bis del DPR n.602/73, prima della riforma dell’art.86 del DPR n.602/73 di cui al DLGS n.46/99, ulteriormente modificato dal DLGS 27/4/2001 n.193, che, all’art.1, comma 1, lettera Q), prevede che "decorso inutilmente il termine di cui all’art.50 comma 1 il concessionario (60 giorni dalla notificazione della cartella di pagamento- ndr) può disporre il fermo dei beni mobili del debitore o dei coobbligati iscritti in pubblici registri, dandone notizia alla direzione regionale delle entrate (DRE) ed alla regione di residenza" (del debitore).

L’opponente afferma che il fermo amministrativo non può essere attuato senza il regolamento nuovo previsto dal 4° comma dell’art.86 DPR n.602/73 modificato dal DLGS n.46/99 e dal DLGS n.193/01. Tuttavia se si optasse per tale soluzione si lascerebbe inattuata una norma legislativa per la mancanza di una norma regolamentare non emanata dall’Esecutivo (che, però, in tal modo potrebbe inficiare, ovvero rendere non operativa, un norma dettata dal Parlamento, ovvero dal potere Legislativo).

Appare quindi corretta la soluzione di ritenere tuttora applicabili le norme del precedente regolamento di cui al D.M. n.503/98 in quanto compatibili con la nuova disciplina (soluzione adottata anche dal Tribunale di Catanzaro con sentenza del 18/2/2003 – che però non convince questo giudice circa la adozione del provvedimento ex art.700 CPC per l’opposizione al fermo amministrativo come si dirà infra).

Orbene, se è vero che si può ancora applicare il vecchio regolamento (per non creare vuoti normativi), è anche vero che deve però esaminarsi lo spirito di quest’ultimo, ovvero lo scopo per cui era stato disciplinato il fermo amministrativo con il D.M. n.503/98.

Intanto nel preambolo a detto regolamento si legge che "visto l’art.91 bis del DPR n.602/73 con il quale è stato disciplinato il fermo dei veicoli a motore e degli autoscafi non reperiti dal concessionario della riscossione in fase di esecuzione forzata", ..

mentre all’art.3 si prevede (al 2° comma) che "entro 60 giorni dall’apposizione del visto di cui al comma 1 (con cui si comunicano al concessionario l’eventuale esistenza di veicoli a motore del contribuente) il concessionario della riscossione, in caso di mancato reperimento del veicolo a motore indicato nel visto stesso, richiede alla direzione regionale delle entrate (DRE), in relazione al luogo in cui si procede all’esecuzione, di disporre il fermo del mezzo; i 60 giorni decorrono dalla data del verbale di pignoramento negativo o insufficiente..

Al comma 3 si legge che "la richiesta di emanazione del provvedimento di fermo non esonera il concessionario dall’obbligo di porre in essere le ulteriori azioni esecutive prescritte dalle norme vigenti".

L’art. 4 prevede che il concessionario, una volta ottenuto il provvedimento di fermo dalla direzione generale delle entrate (DRE), esegua il fermo entro 60 giorni mediante iscrizione nel pubblico registro dandone comunicazione al contribuente entro 5 giorni dall’esecuzione del fermo … in tal comunicazione sono precisati gli estremi del carico tributario per riscuotere il quale è stato emesso il provvedimento di fermo.

All’art. 5 si prevede che gli atti di disposizione del veicolo sottoposto a fermo non sono opponibili al concessionario se di data successiva all’iscrizione del fermo, e che è vietata la circolazione del veicolo fermato. Al 3° comma dello stesso articolo è previsto che "qualora … sia stata disposta la custodia del veicolo sottoposto a fermo, l’organo procedente (forza pubblica) entro 10 giorni ne dà comunicazione al concessionario che ha effettuato l’iscrizione del fermo. Quest’ultimo entro 60 giorni dalla ricezione della comunicazione dà corso al pignoramento del mezzo."Da quanto sopra riportato non vi è alcun dubbio che il provvedimento di fermo sia stato previsto e disciplinato con lo scopo di bloccare il mezzo iscritto in pubblici registri, al fine del suo pignoramento, e quindi per la successiva vendita in sede di esecuzione forzata, a meno che il contribuente non provveda ad estinguere il proprio debito.

Con la nuova norma del DLGS n.193/01 è stato eliminato ogni riferimento al mancato reperimento del bene e il fermo è disposto direttamente dal concessionario della riscossione – che ora non deve ricercare, obbligatoriamente prima del fermo, il bene da pignorare - ma la natura del fermo amministrativo non muta solo per questo, perché esso è sempre diretto a garantire l’esecuzione forzata sui beni del debitore, ovvero ha natura cautelare e rafforzativa dell’obbligo di pagamento già accertato e non più discutibile.

Tuttavia proprio per questa sua natura cautelare e rafforzativa dell’obbligo di pagamento il fermo amministrativo non può rimanere tale indefinitamente perché avverso di esso non sarebbe possibile alcun reclamo o ricorso, mentre lo è avverso il pignoramento del bene, quanto meno avverso la sua pignorabilità, come nella fattispecie.

Pertanto un fermo amministrativo disposto dal concessionario della riscossione senza che ad esso non segua un pignoramento sarebbe illegittimo e una norma legislativa o l’interpretazione di una norma in tale senso sarebbe incostituzionale e censurabile dinanzi alla Corte Costituzionale per palese violazione del diritto di difesa, ex art.24 della Costituzione.

Invece, interpretando, alla luce della Costituzione e dei principi dell’ordinamento giuridico (in cui non è ammessa una misura cautelare che non trovi conferma da parte del giudice che l’ha disposta o, comunque, un termine di efficacia) la nuova norma di cui al DLGS n.193/01 - che afferma che il concessionario "può disporre il fermo amministrativo" (e quindi esercita un potere discrezionale che deve trovare una sua giustificazione legale, rinvenibile nello scopo della norma e del regolamento attuativo, che, seppur datato, deve ispirare non solo l’interpretazione del giudice ma anche e soprattutto l’azione dei concessionari) – deve affermarsi che ancora oggi al fermo amministrativo deve seguire il pignoramento.

Infatti il 3° comma dell’art.5 del D.M. n. 503/98 afferma che il concessionario, una volta avvisato (entro dieci giorni) dall’organo (forza pubblica) procedente al fermo che abbia disposto la custodia del bene (che quindi presuppone il blocco del bene), deve e non "può" dar corso al pignoramento entro 60 giorni dalla ricezione della predetta comunicazione.

Orbene, ora che è stata consentita al concessionario la disposizione del fermo direttamente, senza che lo stesso sia disposto dalla direzione regionale delle entrate –DRE- (che comunque deve essere avvisata, così come la Regione di residenza del debitore – con un evidente riferimento implicito ai tributi statali o regionali per cui si procede, mentre nella fattispecie si procede per contributi INPS e INAIL nonché per una contravvenzione al Codice della Strada), e senza che vi sia la necessità di cercare di reperire il bene mobile registrato prima del fermo, a maggior ragione, si diceva, a seguito della iscrizione del provvedimento del fermo deve seguire il pignoramento - il quale è rafforzato dalla presenza degli effetti del fermo perché il veicolo non può circolare ai sensi del comma 2 dell’art.5 del D.M. n.503/98 e avverso il quale però è espressamente prevista la possibilità di ricorrere al giudice ex art.57 e 58 del DPR n.602/73 come modificato dal DLGS n. 46/99 - entro un termine ragionevole, che, in mancanza di un riferimento esplicito e del nuovo regolamento, non può che essere individuato in quello di 60 giorni dalla esecuzione del fermo (ora mediante solo l’iscrizione al pubblico registro, di cui deve essere data comunicazione al contribuente, ex art.4 del D.M. n.503/98 entro cinque giorni), pena la sua inefficacia, trattandosi di misura cautelare prodromica alla esecuzione forzata, come si evince dall’ordinamento e dallo spirito del regolamento appena citato.

D’altra parte un fermo amministrativo con natura cautelare (diretta a garantire l’effettività dell’esecuzione forzata sui beni del debitore) non può restare efficace senza alcun limite quando lo stesso pignoramento, a cui è preliminare, "perde efficacia quando dalla sua esecuzione sono trascorsi 120 giorni senza che sia stato effettuato il primo incanto", come previsto dall’art.53 del DPR n. 602/73, così modificato dall’art. 16 del DLGS n. 46/99.

Pertanto con la comunicazione del fermo del veicolo il debitore (contribuente) – che viene istituito custode del bene mobile registrato (non potendone disporne né utilizzarlo per circolare) come previsto dall’art.64 del DPR n.602/73, modificato dal DLGS n.46/99, (che vale per il pignoramento ma anche per il fermo, avendo questo natura cautelare in vista del pignoramento) - saprà che per svincolare il bene dovrà pagare, entro 60 giorni, il proprio debito o mettere a disposizione del concessionario il bene soggetto a fermo perché sullo stesso si proceda al pignoramento e alla successiva vendita, conscio però che, avverso il pignoramento (che seguirà entro 60 giorni dal fermo), potrà far valere le sue ragioni in ordine alla eventuale impignorabilità del medesimo ex art.514 CPC e art.57, comma 1°, lett.A) del DPR n.602/73 e così pure un terzo ex art.58 del citato DPR e art.619 CPC.

Da quanto sopra ricostruito e affermato discende che il Giudice dell’esecuzione civile è competente a provvedere sulla sospensione degli effetti del fermo amministrativo – che si inserisce in un procedimento di esecuzione forzata come preliminare e cautelare in vista di un pignoramento - come alla sospensione della esecuzione cui il fermo è preliminare per accertare se il bene mobile registrato e soggetto al fermo è (successivamente) pignorabile o no.

La soluzione proposta dal Tribunale di Catanzaro nella citata sentenza del 18/2/2003 – ricorso ex art.700 CPC per la cancellazione del fermo – non trova consenziente questo giudice perché il provvedimento d’urgenza ex art.700 CPC è diretto ad anticipare gli effetti della decisione sul merito e quindi dell’accertamento del diritto che si vuole affermare o tutelare. Tuttavia, nella specie, il diritto di credito per la cui riscossione è stato incaricato il concessionario è già accertato e il ruolo è già un titolo esecutivo che apre una fase espropriativa in cui il fermo si inserisce come provvedimento cautelare e rafforzativo della pretesa fatta valere dal concessionario in virtù dell’incarico.

Un eventuale provvedimento d’urgenza dovrebbe poi trovare conferma in un processo di cognizione ordinaria (di merito) susseguente all’accoglimento dell’istanza di tutela cautelare: davanti a quale giudice dovrebbe svolgersi questo procedimento di cognizione per un diritto di credito già accertato ? Dinanzi al giudice di pace per i crediti derivanti da sanzioni irrogate per contravvenzioni al codice della Strada? O dinanzi al giudice del lavoro per crediti concernenti contributi INPS o INAIL ? E ancora dinanzi alle Commissioni Tributarie per i crediti tributari ?.

La soluzione proposta non appare realisticamente percorribile nell’attuale ordinamento, per cui il rimedio più corretto appare quello del ricorso al giudice dell’esecuzione civile a cui anche il DLGS n.46/99 sul riordino delle disciplina della riscossione mediante ruolo riserva (insieme alla giurisprudenza della Suprema Corte in tema di aumento del sesto nella vendita all’incanto di un bene immobile e di conversione del pignoramento) un potere di intervento non irrilevante nel procedimento di esecuzione esattoriale.

Ricostruito il sistema attuale alla luce delle modifiche di legge, del vecchio regolamento e dei principi dell’ordinamento, deve domandarsi ancora se il fermo amministrativo sia consentito per bloccare i beni mobili registrati del debitore per crediti riscossi mediante ruolo ma non aventi natura tributaria.

A tale domanda non può essere data risposta positiva perché, come si è cercato di evidenziare sopra, il fermo amministrativo veniva disposto dalla DRE in caso di mancato reperimento del veicolo a motore (indicato nel visto emesso ai sensi dell’art.79 del DPR n.433/88) e ora che il concessionario può disporlo senza prima tentare di reperire il bene, lo stesso concessionario deve però darne notizia alla DRE e alla Regione di residenza del debitore, con un evidente riferimento ai crediti di natura tributaria dello Stato o delle Regioni. Infatti nessuna comunicazione o notizia è prevista per altri enti i cui crediti possono però essere riscossi mediante ruolo, come nella fattispecie, nella quale si procede per contributi previdenziali INPS e assicurativi INAIL nonché per una pena pecuniaria derivante dalla violazione di una norma del Codice della Strada.Deve allora riconoscersi che per questi crediti – che non hanno il privilegio speciale di cui agli artt.2758 e 2759 C.C. (ai sensi del 1° comma dell’ultimo articolo citato anche su beni strumentali che servono all’esercizio dell’impresa commerciale)- non è ammissibile il fermo amministrativo, con la conseguenza che il concessionario dovrà necessariamente ricercare il bene e pignorarlo al fine di venderlo e così soddisfare, sul ricavato, il credito per cui procede.

Nella fattispecie non poteva essere effettuato il fermo amministrativo dell’autoveicolo della opponente e siccome non vi è prova che a detto fermo sia seguito, nei termini di cui sopra (60 giorni), il pignoramento, deve dichiararsi l’inammissibilità del fermo e la cancellazione del medesimo dal pubblico registro ove è stato iscritto (PRA).

Quanto sopra esonera il giudice dall’esaminare le altre questioni sollevate dalle parti in ordine alla pignorabilità del veicolo, a detta della ricorrente necessario per l’attività d’impresa.

Infine data la novità delle questioni e l’incertezza normativa dovuta alla mancata emanazione del nuovo regolamento previsto dal 4° comma dell’art.86 DPR n.602/73, come modificato successivamente dal DLGS n.46/99 e dal DLGS n.193/2001, appare equo che le spese di giudizio siano interamente compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale di Novara, in composizione monocratica, in persona del dott. Edoardo Barelli Innocenti, definitivamente pronunciando, affermata la propria competenza, dichiara inammissibile il fermo amministrativo dei veicoli a motore per i crediti non tributari e pertanto dichiara la inefficacia del fermo amministrativo iscritto dalla Sestri Spa al PRA per il veicolo Mercedes 413 targato BK 134 EE di proprietà della società ricorrente ....., ordinandone la immediata cancellazione presso il Pubblico Registro Automobilistico competente.

Dichiara interamente compensate le spese del presente giudizio.

Dichiara la presente sentenza provvisoriamente esecutiva per legge tra le parti in causa.

Così deciso in Novara il 9/5/2003

Il Giudice

Il Cancelliere