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La sospensione dall'indennità di disoccupazione nel caso di lavoro occasionale
Articolo di Luigi Calzolari 18.03.2005



LA SOSPENSIONE DALL’INDENNITA’ DI DISOCCUPAZIONE NEL CASO DI LAVORO OCCASIONALE

a cura del dott. Calzolari Luigi
Funzionario Direzione Generale I.N.P.S.
Area normativa prestazioni connesse alla cessazione del rapporto di lavoro.


IL TRATTAMENTO DI DISOCCUPAZIONE ORDINARIA E IL RAPPORTO DI LAVORO OCCASIONALE COSI’ COME INTESO DALL’ISTITUTO PREVIDENZIALE IN QUANTO UTILE A PRODURRE LA SOSPENSIONE DALL’INDENNITA’ DI DISOCCUPAZIONE ORDINARIA.

Il regio decreto 7 dicembre 1924, n. 2270, cioè il regolamento esecutivo del regio decreto 30 dicembre 1923 n. 3158 (abrogato dall’articolo 141 del RDL 4 ottobre 1935, n. 1827), aveva disposto, all’articolo 54 che, durante i periodi di lavoro che non interrompono la continuità della disoccupazione, i percettori del sussidio di disoccupazione potevano venir sospesi, senza per questo decadere dalla percezione.

Allo stesso articolo, tra l’altro, si precisava che anche durante il periodo di disoccupazione stagionale o di sosta nell'industria o lavorazione presso la quale l'assicurato da ultimo aveva prestato la sua opera, ci sarebbe stata la sospensione dal godimento dell’indennità di disoccupazione. Successivamente si precisava che l'assicurato a cui fosse stata sospesa l'erogazione del sussidio, avrebbe potuto, appena cessata la causa della sospensione, riaverne il godimento senza ripresentare nuova domanda.

Si poneva, quindi, il problema di definire quali fossero i soggetti disoccupati continuativamente, pur essendoci la presenza di un’attività lavorativa.

A tale quesito rispose l’articolo 55 dello stesso regolamento, il quale precisò che erano considerati disoccupati continuativamente e quindi soggetti alla sola sospensione dal godimento del sussidio, gli assicurati che prestavano la loro opera in lavori occasionali diversi dalla loro abituale occupazione per non più di due giorni. In questi casi, quindi, l’Istituto sospendeva l’assicurato dal trattamento di disoccupazione per poi riammetterlo al trattamento stesso il primo giorno utile dopo i previsti due giorni di attività.

Nel 1954, il Ministero del lavoro - consigliato anche dall’istituto previdenziale - considerato che tale disposizione sembrava apparire troppo restrittiva per i lavoratori che si applicavano a una breve occupazione, autorizzò l’ente erogatore ad introdurre, in via amministrativa, un ampliamento della disciplina dettata dal R.D.L. n. 2270/24, consentendo la sospensione dall’indennità di disoccupazione tutte le volte che i disoccupati “prestino la loro opera, in lavori diversi dalla loro abituale occupazione, per non più di cinque giornate consecutive di lavoro”.

Queste ultime disposizioni furono impartite con la circolare n. 252 Prs del 22 aprile 1954. La circolare stessa, inoltre, impartì istruzioni sul controllo dello stato di disoccupazione dei lavoratori stessi – allora chiamati alle firme per il controllo stesso -, disponendo che “…per essere riammessi alla prosecuzione del beneficio i disoccupati i quali mentre sono in corso di firma facciano presente la possibilità della loro occupazione occasionale ovvero che, dopo essersi assentati, adducano a motivo dell’assenza dal controllo una rioccupazione occasionale non superiore a cinque giorni, devono esibire una dichiarazione del datore di lavoro preso il quale hanno prestato occasionalmente la loro attività.”. Successivamente a tale dichiarazione, gli assicurati venivano riammessi al proseguimento del godimento della prestazione previdenziale, come già prima previsto, cioè in maniera automatica; era richiesta solamente la presentazione di una dichiarazione del datore di lavoro presso il quale avevano prestato la loro attività.

Si noti che allora il controllo dello stato di disoccupazione, come già accennato, avveniva dietro presentazione giornaliera del disoccupato all’organo erogatore a partire dalla data di presentazione della domanda di prestazione fino al termine della prestazione stessa.

E’ interessante sottolineare che l’allargamento con il passaggio dalle due giornate di possibilità di sospensione , alle cinque giornate, avvenne in base ad una introduzione per via amministrativa, presumibilmente perché – come già rilevato -, il Ministero e l’Istituto previdenziale, si resero conto della serietà della sanzione (cioè la perdita del diritto a percepire l’indennità), per i soggetti che avessero lavorato anche solamente per un giorno in più dei fatidici due giorni.

Ci si potrebbe chiedere, a questo punto, il perché di un allargamento così limitato: sembra naturale pensare che l’introduzione per via amministrativa, quindi senza la copertura della norma, di un ampliamento della possibilità di sospensione, sconsigliò un beneficio maggiore.

Per ciò che qui interessa, e più avanti ci ritorneremo, va sottolineato che il Ministero del lavoro, nel concedere tale ampliamento, considerò, tra gli altri elementi, pure le “mutate condizioni del mercato del lavoro e della diversa situazione economica rispetto a quelle esistenti alla data di emanazione del regolamento” (ovviamente il regolamento del 1924). Tali considerazioni, per l’oggetto di quest’articolo, sono estremamente interessanti.

LE DISPOSIZIONI SUCCESSIVE E LE NOVITÀ IN MATERIA DI CONTROLLO DELLO STATO DI DISOCCUPATO.

Come ricordato, fino ad allora, il controllo dello stato di disoccupazione era piuttosto rigido, con i conseguenti disagi per i soggetti interessati.

Nel 1957, il Decreto del Presidente della Repubblica del 26 aprile 1957, n. 818, tra l’altro, innovava sensibilmente la disciplina per quanto riguarda il controllo dello stato di disoccupazione, ma andava ad incidere pure sulla tipologia di lavoro occasionale che il beneficiario dell’indennità di disoccupazione poteva svolgere senza decadere dal trattamento; infatti, l’articolo 34 del citato decreto presidenziale, affermava che il disoccupato, ai fini della percezione dell’indennità di disoccupazione, all’atto del pagamento e ogni volta che gli veniva richiesto, doveva comprovare la sua regolare iscrizione all’Ufficio di collocamento, confermando con dichiarazione scritta la continuità della sua disoccupazione o indicare alternativamente i giorni in cui aveva prestato lavoro occasionale. L’Istituto comunque, poteva sempre richiedere la presentazione giornaliera del disoccupato.

Con la circolare n. 3-275 Prs del 3 ottobre 1957, l’Istituto, dopo aver preso atto delle novità introdotte dal DPR 818/57, riconosceva che le previgenti disposizioni che prevedevano il controllo giornaliero della disoccupazione, richiedevano una organizzazione amministrativa notevole. Con la stessa circolare, si emanavano disposizioni per cui, a partire dal 2 ottobre 1957, erano soppressi gli adempimenti inerenti al controllo dello stato di disoccupazione per mezzo di apposizione della firma.

Si chiariva, comunque, che il disoccupato doveva rendere, ogni quindici giorni, la dichiarazione della continuità dello stato di disoccupazione e indicare gli eventuali giorni in cui lo stesso aveva prestato lavoro occasionale. La dichiarazione, inoltre, poteva essere richiesta in qualsiasi momento.

Di regola, quindi, si sollevava l’utente dal gravoso compito di presentarsi al controllo quotidianamente.

Per il lavoro occasionale, infine, la circolare notava che l’articolo 34 del DPR 818/1957, nel regolamentare l’accertamento dello stato di disoccupazione, non riproponeva più la dizione “lavori occasionali diversi dalla loro abituale occupazione”, facendo un generico riferimento ad un lavoro occasionale sic et simpliciter. In conseguenza di tale omissione normativa, quindi, l’Istituto dava disposizioni per cui il lavoratore occasionale – sempre nel limite delle cinque giornate di attività lavorativa continuativa – che avesse prestato attività lavorativa, anche se diversa dall’occupazione abituale, poteva essere sospeso dalla percezione dell’indennità, con conseguente ripristino della stessa al termine dell’occupazione sempre per un periodo non superiore a cinque giorni consecutivi.

E’ curioso notare che, nelle disposizioni a riguardo, in nessun modo sembra essere previsto un limite alla reiterazione di queste cinque giornate. In teoria, tale attività potrebbe essere iniziata - e terminata - più volte nel corso della percezione dell’indennità di disoccupazione, sempre che si rispetti il limite numerico delle cinque giornate.

LA FASE ATTUALE

Quanto sopra detto per il lavoro occasionale – così come inteso per l’Istituto nazionale della previdenza sociale in quanto utile per la sospensione del trattamento di disoccupazione - non deve essere ovviamente confuso con la definizione giuslavoristica di lavoro occasionale e con le nuove figure di lavoro occasionale introdotte dal d.lgs 276/03.

Per l’Istituto, infatti, qualunque tipologia lavorativa dà luogo alla possibilità di sospensione del trattamento di disoccupazione: è sufficiente che l’attività non superi le cinque giornate continuative. Come già sopra accennato, nessuna disposizione, nemmeno interna dell’Istituto previdenziale, dispone che l’evento “cinque giornate consecutive” non si possa reiterare più volte (fatte salve, ovviamente, le limitazioni previste per il caso di riassunzione di lavoratori già impiegati a tempo determinato).

Ci si potrebbe, quindi, trovar di fronte ad un soggetto beneficiario del trattamento di disoccupazione il quale svolga un’attività lavorativa per le fatidiche cinque giornate, poi smetta e successivamente riprenda la stessa attività per altre cinque giornate e così via. Ma tale ipotesi rappresenta più che altro un caso di scuola, purtroppo. E’ facilmente ipotizzabile, infatti, che il lavoratore, messo di fronte a queste rigide disposizioni, opti più semplicemente per lo svolgimento di un’attività non regolare, così cumulando l’indennità di disoccupazione (con la quale, tra l’altro, vengono accreditati i contributi figurativi), con il reddito derivante dall’attività non denunciata.

Tale ultima eventualità fa comprendere come un ammortizzatore che non si adatta a una realtà sociale mutevole, possa incoraggiare dei comportamenti non leciti. Non sembra si dica una novità affermando che compito dell’ordinamento, oltre che reprimere i comportamenti non conformi alla legge, dovrebbe essere anche quello di non incoraggiarli.

IL TRATTAMENTO DI DISOCCUPAZIONE E LA FLESSIBILITA’ – CONSIDERAZIONI -

L’introduzione di nuove forme lavorative, in maniera particolare a partire dagli anni novanta fino ad arrivare alla legge Biagi, ha evidenziato, una volta di più, quanto le norme che regolano il trattamento di disoccupazione ordinario siano in molti casi troppo distanti da un mercato del lavoro alla ricerca di maggiore flessibilità.

Infatti, l’introduzione della flessibilità dovrebbe andare di pari passo con un sistema di ammortizzatori sociali adeguati. In un mercato del lavoro siffatto, il lavoratore – è di tutta evidenza - dovrebbe essere, una volta di più, aiutato nel momento in cui l’occupazione venga meno. In questa situazione, gli ammortizzatori dovrebbero essere anch’essi “flessibili”, tanto da accompagnare al meglio il soggetto verso una nuova occupazione.

In questo momento, quindi, il trattamento di disoccupazione ordinaria con requisiti normali, viene erogato, una volta presenti i requisiti richiesti, per 180 giorni per la generalità dei lavoratori, e per 270 giorni per i lavoratori ultracinquantenni e rappresenta il 40 per cento della retribuzione. Questa modalità di erogazione, assieme a quello che abbiamo detto sopra per la sospensione del trattamento, non fa i conti con le novità introdotte dal legislatore né, soprattutto, con la realtà di precarizzazione del mercato.

Il trattamento di disoccupazione ordinario con requisiti normali, così come attualmente disciplinato, può essere efficace in un sistema dove il lavoratore, durante la sua vita lavorativa, abbia relativamente pochi rapporti di lavoro e di lunga durata. Non può, ovviamente, andar bene in un sistema dove i rapporti di lavoro possono essere molteplici e di breve durata.

Uno spiraglio, per il problema di cui sopra, è stato offerto dall’introduzione dell’indennità di disoccupazione ordinaria con requisiti ridotti, novità introdotta dal decreto legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito dalla legge 20 maggio 1988, n. 160; questo trattamento, seppur di aiuto, rappresenta però una forma di sussidio ancora più esigua del trattamento ordinario di disoccupazione con requisiti normali e non risolve molte problematiche connesse al raggiungimento dei requisiti contributivi e assicurativi nel caso di svolgimento di tipologie lavorative c.d. “atipiche”.

Per concludere – come già fatto notare – il Ministero del lavoro, nel 1954, considerò le mutate condizioni del mercato del lavoro e la diversa situazione economica e sociale rispetto a quelle esistenti al 1924, cioè trent’anni prima, per operare una, seppur minima, innovazione. Dal 1954 è oramai passato mezzo secolo e le condizioni economiche e sociali, è di tutta evidenza, sono del tutto diverse da quelle che si presentavano nel decennio successivo alla fine della Seconda Guerra Mondiale.



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