Commenta | Stampa | Segnala | Condividi

Il caso del “sindaco factotum” e il principio di separazione fra competenze politiche e competenze amministrative: storia di una vecchia tentazione

di Alessandro Del Dotto

Con sentenza numero 657 del 2005, succintamente motivata ai sensi dei commi 4 e 5 dell’articolo 26 della Legge TAR (per i quali – lo si ricorda – «nel caso in cui ravvisino la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il tribunale amministrativo regionale e il Consiglio di Stato decidono con sentenza succintamente motivata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo, ovvero, se del caso, ad un precedente conforme» – comma 4 –, assumendo la decisione nel rispetto del contraddittorio – comma 5 –), la prima sezione del Tribunale Amministrativo della Regione Piemonte ha recentemente ribadito e sintetizzato alcuni dei principi fondamentali disciplinanti l’azione amministrativa, oltretutto in una materia tanto importante (quella del cd. “governo del territorio”: nella specie, urbanistica ed edilizia) in cui, al contrario, l’azione amministrativa e la sua genuinità non mancano mai di essere compresse o sacrificate “sull’altare dell’interesse cementizio”.

La decisione è stata (condivisibilmente) assunta con procedimento semplificato in ordine alla semplicità della controversia e alla manifesta fondatezza delle censure mosse dai ricorrenti; e se da un lato questo semplifica le cose, dall’altro non può che sconcertare il rilievo della palese illegittimità dell’atto, dell’iter e dell’organo: cosa che ha portato inevitabilmente il Giudice Amministrativo alla necessità di ribadire i principi da rispettare in tali circostanze nonché, più in generale, ogni volta che l’amministrazione intenda dispiegare la propria azione.

La fattispecie oggetto di sindacato consiste nel rilascio, col parere favorevole della commissione edilizia presieduta dal primo cittadino, di un permesso di costruire volto a concedere la realizzazione di un deposito autoveicoli; e se, da un lato, i ricorrenti si sono – giustamente – prodigati nell’esposizione di ben dieci (dico, dieci!) motivi di censura della legittimità del provvedimento, offrendo al collegio giudicante uno spettro amplissimo di combinazioni (illegittimità del provvedimento, illegittimità del procedimento, violazione di strumenti urbanistici, illegittimità della commissione, incompletezza dell’istruttoria e altro) in ragione delle quali poter dichiarare la fondatezza dei sospetti d’illegittimità e, conseguentemente, annullare il provvedimento contro il quale era stato proposto ricorso, d’altro lato il motivo scelto dal Giudice come base a partire dalla quale saggiare la legittimità del provvedimento finale è quello logicamente a monte di tutta l’intera vicenda concessoria, ovverosia il parere della commissione edilizia in relazione alla composizione e natura di quest’ultima.

Ebbene, in tale occasione si nota la rinnovata e implicita adesione a quanto pacificamente sostenuto dalla dottrina e dalla giurisprudenza maggioritarie, per cui il parere della commissione edilizia (la quale sia eventualmente presente nell’amministrazione locale) rientra nella categoria di quegli «atti, dotati di propria autonomia formale e sostanziale, che vanno a confluire nel procedimento principale e nella decisione finale», per cui – rispetto al procedimento di rilascio del provvedimento concessorio – l’emanazione del parere da parte della commissione edilizia rientra fra quei «subprocedimenti, i cui esiti, cioè i pareri, sono di rilevanza esterna autonoma, e quindi non impugnabili autonomamente ma unitariamente al provvedimento finale, alla cui formazione concorrono» (si veda A. Albamonte, La concessione edilizia, Giuffrè, 1998, pag. 87 e sgg.), costituendo esso – in estrema sintesi – un atto endoprocedimentale che integra l’efficacia e i contenuti del provvedimento finale, purtuttavia senza potersi a quest’ultimo sostituire in toto, non essendo ammissibili alternative procedurali al procedimento di rilascio delle concessioni e dei permessi stabilito dalla legge (giurisprudenza consolidata: ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 19 febbraio 1996, n. 211).

Ciò detto è semplice capire come con un “soffio di motivazione” il collegio abbia abilmente quanto velocemente fatto crollare “il castello di congetture di carta” di chi sosteneva la legittimità del procedimento e del parere, abbattendo a monte la stessa legittimità dell’organo emanante (e – lo si ripete –, a cascata, quella del provvedimento finale).

In tal senso, merita ripercorrere brevemente e per sommi capi la disciplina legislativa della commissione edilizia.

La commissione edilizia è oggi disciplinata dal T.U. sull’Edilizia (D.P.R. 380/2001) che, pur mantenendone in vita l’istituto, ha reso la stessa facoltativa (art. 4, comma 2), rinviando per la disciplina della stessa a quanto statuito nel Regolamento Edilizio di ciascun Comune che di essa intenda valersi. Non è difficile osservare che le logiche politiche tendono sempre alla soddisfazione dei propri interessi (anche in tal senso non meritevoli), per cui molti Comuni si avvalgono di tale istituto onde ampliare la “quota utile da spartire” nel proprio bacino elettorale.

In ogni caso, merita preliminarmente ricordare che, essendo codesta materia oggetto di competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni (cd. “governo del territorio” di cui all’art. 117, III comma, Cost.), è auspicabile che l’operatore giuridico completi il proprio studio della materia con una forte attenzione a quanto le leggi regionali eventualmente dispongano per tale istituto.

E dunque, la commissione si compone generalmente di membri cd. di diritto e membri cd. elettivi: fra i primi rientrano i rappresentanti qualificati di tutte quelle diramazioni della p.a. che operano a tutela di interessi pubblici differenti (USL, Vigili del Fuoco; ma anche rappresentanti delle Soprintendenze o altre autorità in ragione dell’inclusione della zona oggetto di intervento fra quelle sottoposte a vincoli di varia natura, anche se per questi ultimi il dibattito è sempre stato serrato per le medesime ragioni qui di seguito esposte), mentre fra i secondi vengono ricompresi i professionisti, tecnici ed esperti che operano nel settore dell’urbanistica e dell’edilizia, nominati dal competente organo dell’ente locale.

In merito a quanto detto, si ricorda che, in assenza di una disposizione legislativa espressa e chiarificatrice sulle compatibilità dei membri dell’organo, ci si poneva il problema se fra i primi potessero rientrare anche figure dell’istituzione locale, quali appunto il sindaco; al massimo, le incompatibilità – laddove disciplinate – venivano semmai rimesse alle scelte discrezionali effettuate dalle p.a. in sede di regolamentazione edilizia.

Chi da sempre ha sostenuto l’incompatibilità di una partecipazione (o, in tono minore, di un’espressione di voto) di questa figura alle sedute della commissione, lo ha fatto in ragione del principio generale ed assodato nel nostro ordinamento per cui «non corrisponde ad una corretta azione amministrativa la partecipazione in organi collegiali di rappresentanti degli uffici che esercitano, in via preventiva o successiva, il controllo sugli atti posti in essere dall’ente sott’ordinato o comunque controllato», in quanto le determinazioni che dovrebbero essere autonomamente e discrezionalmente assunte dall’organo rischierebbero di risentire dell’orientamento e della volontà di un soggetto che di per sé interviene sulla decisione (già e) solo in sede di controllo preventivo o successivo (in tal senso anche i rappresentanti di autorità preposte alla gestione di speciali vincoli sembrano doversi escludere dalla composizione della commissione: e tuttavia la prassi resta quella della loro inclusione; per un approfondimento in merito alle vecchie questioni, si rinvia ad A. Berra, La commissione Edilizia, collana Enti locali, Giuffrè ed., 1998). Del resto, tale orientamento emergeva già esplicitamente da una circolare del Ministero dei Lavori Pubblici (Circ. Min. LL.PP. n. 3968 del 5 settembre 1966) ed ha ricevuto numerose e costanti conferme da parte della dottrina e della giurisprudenza maggioritarie (su tutte, vedi Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 1966, n. 1107; contra, TAR Marche, 6 febbraio 1979, n. 44 che sosteneva il contrario in ragione del fatto che tale attribuzione «integra(va) un modulo organizzatorio confacente alle attribuzioni dell’autorità sindacale, la quale, per avere già partecipato… , può poi adottare con piena scienza e conoscenza le determinazioni definitive che la legge gli demanda»), fino a tradursi oggi in una certezza assoluta, con l’avvento del nuovo T.U.E.L., che ha visto il legislatore nazionale sancire definitivamente il principio della separazione (e, più in generale, incompatibilità) fra cariche e incarichi politici e posizioni od organi di amministrazione, scegliendo definitivamente una via all’attuazione del principio di cui all’articolo 97 della Costituzione.

In tal senso – considerata la storia che questa sciagurata e forzata scelta ha vissuto negli anni – mi sembra di poter definire azzardata e avventata la partecipazione del sindaco a funzioni strettamente amministrative (addirittura – nel caso in esame – presiedendo la commissione), giacché è oggi pacifico che né della presenza e tanto meno del voto in seno alla commissione edilizia possono fruire coloro che ricoprano incarichi politici.

In vero, mi posso affermare che le ragioni di una tale irragionevole scelta affondano senz’altro le radici in logiche e finalità da cui – per opportunità, decenza e sede – ritengo opportuno prescindere.

Meriterebbe semmai insegnare a coloro che amministrano ogni giorno la vita quotidiana di molti cittadini, che un tale principio trova la propria base nella ricerca di efficienza e snellezza dell’azione amministrativa, secondo imparzialità, economicità e trasparenza, e che, per quanto la separazione di ruoli politici e amministrativi (da ricondurre in parte alla correzione legislativa di esperienze politiche pregresse molto poco edificanti, e in parte ad una visione “manageriale” della struttura organizzativa pubblica, sotto certi profili e risultati non del tutto condivisibile) rappresenti una scelta del legislatore ordinario – suscettibile per ciò stesso di modifiche poco gravose quanto a procedimento –, essa costituisce l’autorevole lettura e l’esplicazione che il Parlamento ha inteso offrire per la completa attuazione dei principi costituzionali in materia di azione amministrativa.

È chiaro che, con la scelta di un tale assetto organizzativo e funzionale per la p.a., si è inteso responsabilizzare le rispettive figure e avviare un cammino di specializzazione in cui le rispettive competenze si concretizzano a partire da una chiara formazione e conoscenza del proprio ruolo e della propria funzione, in ragione della stessa natura del ruolo istituzionale (ovvero dirigenziale) ricoperto, rispetto al quale non sono ammesse deroghe alcune.