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CONSIGLIO DI STATO, COMMISSIONE SPECIALE - parere 13 giugno 2003 n. 2447/03 - Oggetto: composizione della commissione edilizia comunale.

Con riferimento alla problematica riguardante la composizione della commissione edilizia, va preliminarmente riaffermato che, ai sensi dell’art. 4 comma 1 del testo unico sull’edilizia approvato con il D.P.R. 6 giugno 2001 n.380, e in assenza di precetti in senso contrario nel testo unico sull’ordinamento degli Enti locali di cui al D.L.vo 18 agosto 2000 n. 267, spetta al regolamento edilizio del Comune di disciplinare la formazione, le attribuzioni e il funzionamento della commissione in questione. Ciò appare conforme, del resto, a quanto disposto dall’art. 4 comma 2 del suddetto D.P.R. n. 380 del 2001,secondo il quale “i Comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa… disciplinano l’attività edilizia”, nonché dall’art.117 Cost., nella formulazione introdotta dalla L. cost. n. 3 del2001, il quale, al comma 6 ultimo inciso, attribuisce la potestà regolamentare ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane “in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”, funzioni tra le quali rientrano indubbiamente quelle inerenti all’attività edilizia.

Peraltro, non può non tenersi conto delle profonde innovazioni normative che hanno introdotto nell’ordinamento il principio, di portata generale, della netta separazione fra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo (proprie degli organi politici e di governo) e di quelle di gestione (proprie dei dirigenti).

Tale principio, già enunciato dall’art. 3 del D.L.vo 3 febbraio 1993 n. 29 (come sostituito prima dall’art. 2 del D.L.vo n. 470 del 1993, poi dall’art. 3 del D.L.vo n. 80 del 1998 successivamente modificato dall’art. 1 del D.lgs. n.387 del 1998 e infine trasfuso nell’art. 4 del D.L.vo n. 165 del2001), è stato espressamente affermato, per quanto riguarda gli Enti locali, dall’art. 6 della L. 15 maggio 1997 n.127 il quale sostituendo il comma 1 dell’art. 51 della L. 8 giugno 1990 n. 142 (poi trasfuso nell’art. 107 del D.L.vo n.267 del 2000), ha stabilito che sono attribuiti ai dirigenti “tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico, tra i quali in particolare,secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’Ente:…f) i provvedenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie”.

A ciò si aggiunga che l’art.88 del citato D.L.vo n.267 del 2000 stabilisce che “All’ordinamento degli uffici e del personale degli Enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del D.L.vo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni e integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle Pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico”.

Ne consegue che la presenza di organi politici nella commissione edilizia, deputata a pronunciarsi su richieste di autorizzazioni e concessioni edilizie, non è più consentita dall’assetto normativo attuale.

Qualora tale presenza sia espressamente prevista da regolamenti comunali, gli Enti locali dovranno provvedere alle necessarie modifiche.

Del resto, l’obbligo delle Amministrazioni di adeguare i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro, è sancito in via generale dal comma 4 dell’art. 4 del D.L.vo n.165 del 2001 e, con particolare riguardo alle Pubbliche amministrazioni non statali, dall’art. 27 dello stesso decreto legislativo il quale al comma 1, dispone che “le Regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, e le altre Pubbliche amministrazioni, nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano ai principi dell’art. 4 del presente capo i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità”.

Appare peraltro dubbio che il parere della commissione edilizia, de jure condito, abbia conservato il ruolo ed il valore precedenti.

Come è noto, la giurisprudenza (cfr.. ex plurimis, Cons. Stato, V Sez., 23 marzo 1985 n.167 e 28 febbraio 2001 n. 1702 ) era correntemente orientata nel senso di ritenere che il parere della commissione edilizia costituisse la vera e propria concessione in senso sostanziale, che il Sindaco nel suo successivo atto poteva solo motivatamente disattendere. Tale indirizzo, peraltro, trovava la sua ragion d’essere nel bilanciamento fra la competenza tecnica dell’organo consultivo e il controllo edilizio dell’organo politico del Comune; una volta venuto a mancare siffatto bilanciamento con l’attribuzione al dirigente o al responsabile del servizio della competenza al rilascio delle autorizzazioni edilizie o delle concessioni, viene anche meno il presupposto logico e normativo della giurisprudenza citata. A ciò si aggiunga che a seguito delle innovazioni introdotte dal D.P.R. n. 380 del 2001 la commissione edilizia ha perso il suo carattere di organo necessario ex lege (art. 4 comma 2) dal momento che alla concessione si sostituisce il permesso di costruire, rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale (art. 13 comma 1), secondo procedimenti strutturali sul modulo dello sportello unico comunale e dell’eventuale intervento sostitutivo del competente organo regionale. Poiché l’istituzione della commissione edilizia è dunque attualmente facoltativa, gli Enti locali potranno scegliere se conservarla, adeguandone la composizione e indicando nel regolamento edilizio gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo, ovvero sopprimerla.

Anche per quanto riguarda le residue funzioni della commissione edilizia di natura non esclusivamente gestionale, è rimessa all’Ente locale la valutazione dell’opportunità di costituire, nell’esercizio della propria potestà regolamentare, appositi organi consultivi.

Relativamente al secondo quesito, concernente il titolare della potestà di promuovere le liti, di transigerle e di costituirsi in giudizio, ritiene la Commissione speciale che la rappresentanza dell’Ente spetti all’organo di vertice (Sindaco, Presidente della Provincia, etc.), salva ovviamente diversa disposizione degli statuti comunali e provinciali, ai quali spetta di stabilire “i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’Ente, anche in giudizio” (art. 6 comma 2 del D.L.vo n.267 del 2000). Va osservato in proposito che osta ad una diversa soluzione non solo la difficoltà di distinguere la rappresentanza legale da quella processuale, ma anche lo stesso assetto normativo. Se è vero che l’art. 16 comma 1 lett. f) del D.L.vo n. 29 del 1993 (così come modificato dall’art. 11 del D.L.vo n. 80 del 1998) espressamente dispone che i dirigenti generali promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e transigere, tale disposizione deve tuttavia essere letta in correlazione con il precedente art. 13, che nel testo originario prevedeva l’applicazione delle norme del capo II, relativo alla dirigenza, anche agli Enti locali. Tale articolo, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 383 del 7 novembre 1994, è stato infatti modificato dall’art. 8 del citato D.L.vo n.80 del 1998 il quale fa esclusivo riferimento alle “Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo” (si veda anche l’art. 13 del D.L.vo n. 165 del 2001).

Resta naturalmente salva la generale facoltà di delega.

Anche l’art. 51 della legge n. 142 del 1990, come modificato dall’art. 6 della legge n.127 del 1997, prevede, alla lettera h), che rientrano tra i compiti dei dirigenti “gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal Sindaco".