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| comunitarizzazione | trattato di Lisbona | Luigi D'Angelo |
Consiglio di Stato
Sezione IV
Decisione 2 marzo 2010, n. 1220
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 6173 del 2009, proposto dal Comune di Merano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Manzi e Karl Zeller, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, n. 5;
contro
I signori M. T. e A. P., rappresentati e difesi dall'avvocato Maria Alessandra Sandulli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 349;
per l’ottemperanza alla sentenza della Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, n. 13431 del 2006, che ha annullato senza rinvio la decisione di questa Sezione n. 5820 del 2003, nonché per la correzione della sentenza n. 3666 del 2008, con cui questa Sezione ha accolto il ricorso proposto ai sensi dell’articolo 389 del codice di procedura civile;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei signori M. T. e A. P., depositato in data 18 settembre 2009;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del 19 gennaio 2010 il Cons. Luigi Maruotti e uditi per le parti gli avvocati Manzi e Zeller per il Comune ricorrente e l'avvocato Sandulli per i controricorrenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1. Con la sentenza n. 530 del 2000, questa Sezione ha accolto l’appello del dante causa degli odierni controricorrenti ed ha annullato gli atti emessi dal Comune di Merano per l’espropriazione per pubblica utilità di un suo complesso immobiliare.
Con la sentenza n. 450 del 2002 (resa ai sensi dell’art. 27, n. 4, del t.u. n.1024 del 1924), questa Sezione ha accolto il ricorso per l’esecuzione del giudicato ed ha ordinato al Comune di restituire gli immobili al proprietario.
Con la sentenza n. 5820 del 2003 (anch’essa resa quale giudice dell’ottemperanza), questa Sezione ha preso atto della emanazione di un provvedimento di acquisizione dell’immobile (disposta ai sensi dell’art.32 della legge provinciale di Bolzano n. 10 del 1991, come integrata dalla legge provinciale n. 19 del 2001) ed ha accolto la domanda del risarcimento dei danni da mancato godimento degli immobili, conseguenti alla loro occupazione e alla trasformazione senza titolo, condannando il Comune di Merano al pagamento di euro 1.408.378 (detratti euro 264.587,64, in precedenza già corrisposti dall’amministrazione).
In accoglimento del ricorso n. 25675 del 2004, con la sentenza n. 13431 del 2006 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno annullato senza rinvio la decisione n. 5820 del 2003 per difetto della giurisdizione amministrativa ed hanno condannato il resistente al pagamento di euro 21.400 per spese e onorari della fase di cassazione.
2. Col ricorso n. 9032 del 2006, proposto al Consiglio di Stato, il Comune di Merano:
- ha premesso di avere corrisposto all’interessato la somma di euro 1.231.746,59, in data 12 luglio 2004, in esecuzione della sentenza di questa Sezione n. 5820 del 2003;
- ha chiesto, ai sensi dell’art. 389 del codice di procedura civile, la condanna dell’interessato alla restituzione in proprio favore della stessa somma, oltre gli interessi legali.
Questa Sezione, con la decisione n. 3366 del 2008, ha preso atto del disposto annullamento della decisione n. 5820 del 2003, ha richiamato la giurisprudenza civile sulla ammissibilità dell’azione di restituzione dell’indebito innanzi allo stesso giudice che ha emesso la sentenza annullata dalla Corte di Cassazione ed ha accolto il ricorso del Comune, disponendo – nel dispositivo – il “riconoscimento” del diritto del Comune di Merano “alla restituzione delle somme versate” e “alla corresponsione sulle stesse degli interessi legali dal giorno del pagamento”.
3. Col ricorso in esame n. 6173 del 2009 (proposto contro gli eredi dell’originario interessato), il Comune di Merano ha dedotto che il credito non è stato estinto ed ha chiesto che, se del caso mediante la correzione del dispositivo della precedente decisione n. 3366 del 2008, sia disposta la condanna dei debitori al pagamento della somma dovuta, con la conseguente possibilità di far valere il conseguente titolo esecutivo.
I controricorrenti si sono costituiti in giudizio, prendendo atto della domanda, di cui hanno chiesto il rigetto
4. Così riassunte le vicende che hanno preceduto il ricorso in esame, osserva la Sezione come non sia contestabile, in questa fase del giudizio, la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, per due concorrenti ragioni:
- la decisione n. 3366 del 2008, su cui si è formato il giudicato formale, ha ravvisato la propria ‘competenza funzionale’ ai sensi dell’art. 389 del codice di procedura civile (e, dunque, anche la propria giurisdizione) ‘sulla istanza di parte alle restituzioni’, quando la Corte di Cassazione abbia annullato senza rinvio una decisione del Consiglio di Stato;
- sia la decisione n. 5820 del 2003 che la decisione n. 3366 del 2008 sono state rese in sede di giudizio di ottemperanza (la prima in sede di esecuzione delle precedenti decisioni della Sezione, la seconda in ottemperanza al decisum della sentenza della Corte di Cassazione n. 13431 del 2006), sicché possono essere esercitati i poteri previsti dall’art. 27, n. 4, del testo unico n. 1024 del 1924.
5. Ciò posto, in questa fase del giudizio la Sezione deve fare applicazione dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dall’articolo 24 della Costituzione e dagli articoli
6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009).
Per la pacifica giurisprudenza della Corte di Strasburgo (CEDU, Sez. III, 28-9-2006, Prisyazhnikova c. Russia, § 23; CEDU, 15-2-2006, Androsov-Russia, § 51; CEDU, 27-12-2005, Iza c. Georgia, § 42; CEDU, Sez. II, 30-11-2005, Mykhaylenky c. Ucraina, § 51; CEDU, Sez. IV, 15-9-2004, Luntre c. Moldova, § 32), gli artt. 6 e 13 impongono agli Stati di prevedere una giustizia effettiva e non illusoria in base al principio ‘the domestic remedies must be effective’.
In base ad un principio applicabile già prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il giudice nazionale deve prevenire la violazione della Convenzione del 1950 (CEDU, 29-2-2006, Cherginets c. Ucraina, § 25) con la scelta della soluzione che la rispetti (CEDU, 20-12-2005, Trykhlib c. Ucraina, §§ 38 e 50).
Pertanto, in relazione all’azione prevista dall’art. 389 c.p.c., in sede interpretativa il giudice amministrativo deve adottare tutte le misure che diano effettiva tutela al ricorrente la cui pretesa risulti fondata.
La Sezione, tenuto conto della circostanza che il ricorso è stato proposto da una pubblica amministrazione nei confronti di soggetti privati e che può esercitare i più ampi poteri volti a dare effettiva tutela, ritiene che la pretesa del Comune ricorrente possa essere accolta con una sentenza di condanna, idonea a divenire un titolo per l’esecuzione forzata, ai sensi dell’art. 474 del codice di procedura civile.
Essendosi già formato il giudicato sulla sussistenza del diritto del Comune ricorrente con la medesima decisione n. 3366 del 2008, anche in ordine al quantum, la Sezione dunque condanna i resistenti, in solido tra loro, al pagamento di euro 1.231.746,59, oltre agli interessi legali a decorrere dal 12 luglio 2004, sino al saldo.
La Sezione, conseguentemente, demanda alla Segreteria il rilascio di copia della presente sentenza in forma esecutiva, ai sensi dell’art. 475 del codice di procedura civile e dell’art. 153 delle disposizioni di attuazione del medesimo codice.
Considerate le vicende che hanno condotto alla proposizione dell’originario giudizio amministrativo, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari della presente fase del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie nei sensi indicati in motivazione il ricorso n. 6173 del 2009 e condanna i controricorrenti al pagamento di euro 1.231.746,59, oltre agli interessi legali a decorrere dal 12 luglio 2004, sino al saldo, in favore del Comune di Merano.
Dispone che la Segreteria, su istanza della parte, rilasci copia della presente sentenza in forma esecutiva, ai sensi dell’art. 475 del codice di procedura civile e dell’art. 153 delle disposizioni di attuazione del medesimo codice.
Compensa tra le parti le spese e gli onorari della presente fase del giudizio.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 19 gennaio 2010 con l'intervento dei Signori:
Luigi Cossu, Presidente
Luigi Maruotti, Consigliere, Estensore
Pier Luigi Lodi, Consigliere
Anna Leoni, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 02/03/2010.
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L’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea (post Lisbona[1]) recita: “L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali”.
Alla luce di tale disposizione - che peraltro ha posto fine alla dibattuta questione circa l’ammissibilità dell’adesione della UE alla CEDU[2] - la giurisprudenza amministrativa, nelle decisioni Consiglio di Stato, sezione IV, 2 marzo 2010, n. 1220 e TAR Lazio, sezione II bis, 18 maggio 2010 n. 11984 un commento, ha osservato che le norme CEDU vengono a beneficiare del medesimo statuto di garanzia delle norme comunitarie: non più, pertanto, norme internazionali e parametro interposto di legittimità costituzionale di norme domestiche ex art. 117 Cost., bensì norme comunitarie (in quanto “comunitarizzate” con il Trattato di Lisbona) le quali in virtù del primatè del diritto comunitario legittimano alla non applicazione di norme interne con esse contrastanti.
Si legge in particolare nella pronunzia del Collegio laziale[3] che “Il riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU come principi interni al diritto dell'Unione ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione, e quindi nel nostro ordinamento nazionale, in forza del diritto comunitario, e quindi in Italia ai sensi dell’art. 11 della Costituzione, venendo in tal modo in rilevo l’ampia e decennale evoluzione giurisprudenziale che ha, infine, portato all’obbligo, per il giudice nazionale, di interpretare le norme nazionali in conformità al diritto comunitario, ovvero di procedere in via immediata e diretta alla loro disapplicazione in favore del diritto comunitario, previa eventuale pronuncia del giudice comunitario ma senza dover transitare per il filtro dell’accertamento della loro incostituzionalità sul piano interno”.
La costruzione è stata oggetto di critica da parte di un’autorevole dottrina[4] che ha evidenziato, condivisibilmente, che se è vero che “il Trattato Unione Europea, per come modificato dal Trattato di Lisbona, consente l’adesione dell’Unione alla CEDU” è vero anche che “non solo tale adesione deve ancora avvenire, secondo le procedure del protocollo n. 8 annesso al Trattato, ma soprattutto non comporterà l’equiparazione della CEDU al diritto comunitario, bensì - semplicemente - una loro utilizzabilità quali principi generali del diritto dell’Unione al pari delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Ad avviso di chi scrive, quindi, il Trattato di Lisbona nulla ha modificato circa la (non) diretta applicabilità nell’ordinamento italiano della CEDU che resta, per l’Italia, solamente un obbligo internazionale, con tutte le conseguenze in termini di interpretazione conforme e di prevalenza mediante questione di legittimità costituzionale, secondo quanto già riconosciuto dalla Corte costituzionale”.
In effetti, la tesi della non avvenuta “comunitarizzazione” delle norme CEDU sembra dover essere accolta anche in considerazione di un’altra rilevante disposizione introdotta dal Trattato di Lisbona ovvero l’art. 47 Trattato UE (post Lisbona) secondo cui “L'Unione ha personalità giuridica” di diritto internazionale[5].
La lettura combinata di tale ultimo precetto con l’art. 6 relativo all’adesione della Unione Europea alla CEDU porta ad affermare, allora, che i vincoli della CEDU valgono anche per il “nuovo” soggetto internazionale UE alla stregua, appunto, di vincoli internazionali, così come lo sono per gli stati membri UE, tra cui l’Italia, che già hanno aderito alla CEDU.
Tale assunto, a ben vedere, porta a ritenere non condivisibile la postulata equiparazione delle norme CEDU alle norme comunitarie poiché diverso è il relativo fondamento giuridico non potendosi ricondurre l’art. 6 citato, seppure modificativo del Trattato UE, ad un “assenso” dell’Italia a quelle limitazioni di sovranità ex art. 11 Cost..
In altri termini, le norme CEDU vengono in emersione nel Trattato di Lisbona quali precetti ai quali un “nuovo” soggetto internazionale (l’Unione Europea) con distinta e riconosciuta personalità giuridica ex art. 47 citato, intende uniformarsi per il tramite, appunto, di una “adesione” alla CEDU.
Ma allora, se la novella comunitaria nella parte in cui “accoglie” le norme CEDU attiene al soggetto internazionale “Unione Europea”, evidentemente non si può al tempo stesso discettare di una limitazione di sovranità degli stati membri che formanola UE poiché appare problematico rinvenire in capo ad essi una volontà idonea ad “autorizzare” limitazioni di sovranità: intanto dette limitazioni appaiono legittime, con tutte le conseguenze da ciò scaturenti in punto di non applicazione di norme nazionali qualora contrastanti con i vincoli dell’ordinamento comunitario, in quanto l’Italia partecipa in “prima persona” ovvero in rappresentanza di se stessa ad un trattato internazionale riconducibile al citato art. 11.
Nel caso in analisi, invece, èla UE che si autovincola ad aderire alla CEDU in rappresentanza di se stessa e quale soggetto internazionale distinto dagli stati membri e dunque non appare corretto da ciò concludere per la erosione della sovranità negli ordinamenti interni degli stati appartenenti alla UE per il tramite di una asserita comunitarizzazione delle norme CEDU: l’assenso alle cessioni di sovranità ex art. 11 Cost. non sembra “delegabile” al legislatore comunitario il quale se può aderire alla CEDU quale soggetto internazionale non può però “disporre”, quale soggetto internazionale, della sovranità dei rispettivi stati membri.
D’altronde la tesi di una comunitarizzazione delle norme CEDU porterebbe, a rigore, a configurare le stesse come vincoli comunitari all’interno degli stati membri e come vincoli internazionali nei confronti della UE. Ragioni di simmetria portano invece a considerare le norme della CEDU quali norme internazionali sempre e comunque, pertanto non “garantite” dallo statuto del primatè.
Lo impone, in fondo, la nostra Costituzione che, come la stessa Corte Costituzionale ha più volte affermato, se ammette cessioni di sovranità da un lato, dall’altro necessita di meccanismi di garanzia per la salvaguardia di quei principi costituenti lo zoccolo duro della Charta - i cosiddetti controlimiti - dovendosi tra questi contemplare anche le disposizioni dello stesso art. 11 Cost. nella parte in cui dispone che “l’Italia…” (e Lei soltanto) “consente … alle limitazioni necessarie di sovranità …”
Diverso sarebbe stato se fosse stata prevista espressamente, nel Tratto di Lisbona, l’equiparazione del valore giuridico tra le norme comunitarie e quelle della CEDU, così come invero avvenuto per le disposizioni della Carta di Nizza laddove l’art. 6 del Trattato UE post Lisbona recita che “L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”.
Alla luce di tale equiparazione non si è mancato di osservare chela Carta di Nizza “in tal modo diviene diritto comunitario e comporta tutte le conseguenze del diritto comunitario in termini di prevalenza sugli ordinamenti nazionali. Intendo dire, che - a seguito del Trattato di Lisbona - una legge interna che contrasta con una norma della Carta di Nizza ben potrà essere disapplicata dal giudice nazionale”[6].
In assenza, tuttavia, della indicata expressio causae nel Trattato di Lisbona anche con riferimento al valore giuridico delle norme CEDU, non si può, in definitiva, accogliere l’assunto di una loro avvenuta “comunitarizzazione”.
(Altalex, 6 luglio 2010. Nota di Luigi D'Angelo)
________________
[1] Il Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 che ha apportato modifiche al Trattato sull’Unione Europea è entrato in vigore il 1 dicembre 2009 ed è stato ratificato dall’Italia con la Legge 2 agosto 2008, n. 130 recante “Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull'Unione europea e il Trattato che istituiscela Comunita' europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre 2007” .
[2] Cfr. CGCE 28 marzo 1996, parere 2/94 con il qualela Corte di Giustizia delle Comunità europee ha stabilito che la Comunità non poteva aderire alla CEDU poiché il trattato CE non risulta prevedere alcuna competenza delle istituzioni comunitarie per emanare norme o concludere accordi internazionali in materia di diritti dell'uomo.
[3] Analogamente a quanto affermato dal Consiglio di Stato nella pronunzia in commento.
[4] CELOTTO, Il Trattato di Lisbona ha resola CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano?, in www.giustamm.it.
[5] Al riguardo restano fondamentali le pagine di TIZZANO, La personalità internazionale dell’Unione europea, in Il Diritto dell’Unione Europea, 1998, p. 377 ss.. In dottrina si sono confrontate tre scuole di pensiero. Secondo la prima, che sostiene la teoria volontaristica, la personalità internazionale di un’organizzazione internazionale viene conferita attraverso una norma contenuta nel trattato internazionale che la istituisce. Secondo questo orientamento, l’elemento determinante è quindi la volontà degli Stati che creano l’organizzazione di dotarla di una soggettività autonoma e distinta, quale emergente dal trattato istitutivo. La seconda scuola, che sostiene l’idea della personalità giuridica oggettiva delle organizzazioni internazionali, sostiene che qualora un’organizzazione avesse almeno un organo in grado di manifestare una volontà distinta da quella degli Stati membri,questa avrebbe la personalità giuridica. Questa scuola sgancia completamente la soggettività dell’organizzazione internazionale dalla volontà degli Stati membri e la fa invece dipendere dal solo diritto internazionale. La terza e prevalente scuola di pensiero ritiene invece che la soluzione del problema sia da ricercare nella sintesi della teoria volontaristica e di quella che sostiene la personalità giuridica oggettiva delle organizzazioni internazionali, quindi nella simultanea presenza dei requisiti soggettivo, quale emergente dagli atti costituivi delle organizzazioni, e oggettivo, come derivante dal concreto agire dell’ente nell’ordinamento internazionale. Quest’ultima scuola di pensiero segue l’approccio utilizzato dalla Corte internazionale di Giustizia nell’autorevole parere sul “Risarcimento dei danni subiti al Servizio delle Nazioni Unite” (Reparation Case) dell’11 aprile 1949, che, a quanto consta, rappresenta l’unica pronuncia della stessa Corte in materia di personalità giuridica internazionale delle organizzazioni internazionali e dei relativi criteri d’esistenza.
[6] CELOTTO, op. cit..