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Aspettativa retribuita per dottorato di ricerca ed obbligo di ripetizione delle somme corrisposte dalla Pubblica Amministrazione

di Carlo Carvisiglia

In tema di concessione dell’aspettativa per dottorato di ricerca, “l’operato della Pubblica Amministrazione” non appare sempre immune da censure.

In particolare, si segnala come talvolta alcune PP.AA. inseriscano nei provvedimenti con i quali, ai sensi della Legge 476/1984, così come integrata dalla Legge 448/2001 art. 52, comma 57, dispongono di concedere ai propri dipendenti l’aspettativa retribuita in caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, la previsione “che, nel caso in cui la dipendente dovesse rientrare in servizio prima del termine del corso di dottorato di ricerca di cui trattasi, avrebbe comunque l’obbligo di ripetere le somme percepite”.

Risulta del tutto evidente come una disposizione di questo tipo sia fortemente lesiva degli interessi dei dipendenti pubblici destinatari dei provvedimenti di riconoscimento dell’aspettativa retribuita.

Nel stesso tempo, ad avviso di chi scrive, siffatta previsione appare non solo priva di riscontro normativo, ma anche in contrasto con la legge.

Come è noto, l’art. 2 della legge n. 476 del 1984 prevede che il pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca sia “collocato, a domanda, in congedo straordinario per motivi di studio, senza assegni per il periodo di durata del corso ed usufruisca della borsa di studio ove ricorrano le condizioni richieste”.

Tale disposizione, compresa nella legge che detta norme in materia di borse di studio e dottorato di ricerca nelle Università, persegue la finalità di rendere effettivo lo svolgimento delle attività richieste per la prosecuzione degli studi destinati all'approfondimento delle metodologie per la ricerca e la formazione scientifica; attività e studi che rispondono all'interesse, costituzionalmente rilevante, della ricerca scientifica (in questi termini Corte Cost., 30 maggio 1995, n.201).

L’art. 52 comma 57 della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 ha poi integrato l’art.2 della legge n. 476/1984 stabilendo che “in caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio, o di rinuncia a questa, l'interessato in aspettativa conserva il trattamento economico, previdenziale e di quiescenza in godimento da parte dell'amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro”.
La ratio della disposizione in esame è chiaramente quella di costituire un favor per il dipendente ammesso a corsi di ricerca e studio, garantendogli non soltanto la conservazione del posto di lavoro già occupato, ma anche un trattamento retributivo in caso di oggettivo non percepimento di altro sostegno economico (così Tribunale di Caltagirone, ordinanza 11.05.2004).

La norma de qua prosegue disponendo ulteriormente che “qualora, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi, è dovuta la ripetizione degli importi corrisposti ai sensi del secondo periodo. Il periodo di congedo straordinario è utile ai fini della progressione di carriera, del trattamento di quiescenza e di previdenza”.

Come si vede chiaramente, manca nella normativa di settore una disposizione di legge che preveda che, in caso di mancato completamento del corso di dottorato di ricerca, la dipendente sia obbligata a restituire all’Amministrazione le somme erogatele durante il periodo di congedo straordinario.

L’obbligo di ripetizione degli importi corrisposti è, infatti, ricollegato dall’art. 2 della legge n. 476 del 1984, così come modificato dall’art. 52 comma 57 della Legge 28 dicembre 2001, n. 448, alla sola ipotesi in cui, dopo il conseguimento del dottorato di ricerca, il rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica cessi per volontà del dipendente nei due anni successivi.

Né d’altra parte appare sostenibile l’applicazione dell’art. 2 della legge n. 476/1984 “a casi analoghi”, ammesso e non concesso che siano ravvisabili analogie tra l’ipotesi di cessazione del rapporto di lavoro con l'amministrazione pubblica per volontà del dipendente nei due anni successivi al conseguimento del dottorato di ricerca e quella di mancato completamento del corso di dottorato di ricerca.

Il Consiglio di Stato, Sez. II, con parere n. 133 del 21 gennaio 1987 (in Cons.Stato, 1989, I, 95), ha, infatti, affermato che la disposizione in esame ha carattere eccezionale ed è quindi, come tale, insuscettibile di interpretazione analogica ex art.14 disp. prelim. al codice civile.

Si deve, altresì, negare in radice, sia con riferimento alla ratio della disposizione dell’art. 2 della legge n. 476/1984, sia con riferimento alla sua lettera, che l’amministrazione goda di una qualche discrezionalità nella concessione del congedo straordinario o dell’aspettativa retribuita nelle ipotesi sopra descritte (Cons. St., sez I, 30 ottobre 2002, n. 3250; Tar Toscana, sezione II, 15 aprile 1992, n. 90).

Se si ha riguardo alla ratio, si deve dire che il legislatore, nella comparazione degli interessi pubblici, ha valutato preminente quello della ricerca scientifica, onde nessuna discrezionalità residua all’amministrazione; se si ha riguardo alla lettera della norma, si rileva agevolmente che essa non prevede alcun margine di valutazione amministrativa, ma dispone seccamente che, ad una certa situazione soggettiva (pubblico dipendente ammesso ai corsi di dottorato di ricerca che ne fa domanda), consegue un determinato provvedimento amministrativo (collocamento in congedo straordinario o concessione dell’aspettativa retribuita).

Tanto ciò premesso, è evidente che se la P.A. - come talvolta accade nella prassi - introduce surrettiziamente in un provvedimento di concessione dell’aspettativa retribuita ex art. 2 della legge n. 476 del 1984 la previsione che, in caso di mancato completamento del corso di dottorato di ricerca, la dipendente è obbligata a restituire all’Amministrazione le somme erogatele, finisce, in questo modo, per esercitare illegittimamente un potere discrezionale che la legge non le attribuisce.

In altri termini, l’amministrazione, inserendo la previsione contestata, opera in una situazione di carenza di potere, oltretutto limitando fortemente il diritto soggettivo della dipendente all’aspettativa retribuita ex art.2 sopra menzionato.

In aggiunta a tutto ciò, si deve dare conto che in giurisprudenza, nell’ipotesi di dottorato di ricerca con borsa di studio, si afferma che condizione per il conferimento della borsa di studio medesima non è il conseguimento del dottorato di ricerca, bensì la frequenza e l’attività di studio e di ricerca: pertanto è illegittima la pretesa della p.a. di recupero degli assegni, nell’ipotesi di mancato conseguimento del titolo (Tar Campania Napoli, sez. I, 14 luglio 1989, n. 470).

L’amministrazione, quindi, non può ripetere le rate già corrisposte della borsa di studio attribuita per la frequenza ai corsi per il conseguimento del dottorato di ricerca, al borsista che, dimettendosi, abbia interrotto tale frequenza (Cons. St., sez. VI, 27 gennaio 1997, 108).

Tale orientamento muove dalla definizione della natura giuridica della borsa di studio quale istituto di carattere assistenziale, finalizzato a consentire che il borsista, durante l’intero processo di formazione, possa avere la necessaria tranquillità nell’espletamento dell’attività di studio e di ricerca.

In assenza di una espressa previsione di legge non si può, quindi, di certo affermare che gli emolumenti attribuiti al borsista non abbiano valore retributivo, ma costituiscano un tutto inscindibile, volto a consentire all’assegnatario di poter attendere agli studi “finalizzati” al conseguimento del titolo, sicchè indipendentemente dal risultato del corso, non potrebbe prescindersi dal suo completamento, con conseguente obbligo di ripetizione delle rate già corrisposte della borsa di studio in caso di interruzione della frequenza dei corsi per il dottorato di ricerca. (Cons. St., sez.VI, sentenza n. 108/97 citata).

Gli stessi principi ora esposti, evidentemente, devono trovare applicazione in caso di ammissione a corsi di dottorato di ricerca senza borsa di studio e conseguente concessione di aspettativa retribuita.

Il dipendente in aspettativa per motivi di studio conserva il trattamento economico in godimento da parte dell’amministrazione pubblica presso la quale è instaurato il rapporto di lavoro, trattamento che evidentemente viene corrisposto in relazione alla frequenza e all’attività di studio e di ricerca espletata dal dipendente medesimo.

Nel caso in cui il dipendente dovesse rientrare in servizio prima del termine del corso di dottorato di ricerca, non avrebbe dunque l’obbligo di ripetere le somme percepite.

Nell’ipotesi di cessazione dal dottorato prima del suo completamento, inoltre, è ragionevole ritenere che in capo al dipendente sussista unicamente l’obbligo di riassumere immediatamente servizio presso l’amministrazione pubblica “di appartenenza”.

A sostegno di tale interpretazione si può citare la Circolare del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Miur) 4 novembre 2002, n. 120 che, in tema di congedo straordinario per dottorato di ricerca ex art. 2 legge 476/1984 prevede, tra l’altro, che “il dipendente pubblico che cessa o viene escluso dal dottorato ha il dovere di riassumere immediatamente servizio presso la sede di titolarità”, senza, quindi, prevedere l’imposizione di alcun obbligo di ripetere le somme percepite.

Per tutti questi motivi, si deve concludere che la Pubblica Amministrazione nei provvedimenti con i quali riconosce ai propri dipendenti l’aspettativa retribuita ex art. 2 legge 476/1984, non possa prevedere l’obbligo di ripetizione delle somme percepite in caso di rientro in servizio della dipendente prima del termine del corso di dottorato di ricerca;

Pertanto, il dipendente pubblico del tutto legittimamente potrà rivolgere formale richiesta affinché la Pubblica Amministrazione di appartenenza, provveda, nell’esercizio dei poteri di autotutela, a riformare il provvedimento di concessione dell’aspettativa retribuita, cassando la previsione dell’obbligo di restituzione delle somme percepite nell’ipotesi di mancato completamento del corso di dottorato.