Accesso agli atti: sì se c’è strumentalità fra accessibilità dei documenti e esigenze di tutela

Il Consiglio di Stato rileva che la qualificazione del carattere difensivo dell’istanza di accesso, stante la concezione ampia del diritto a difesa di cui all’art. 24 della Costituzione, postula che il diritto all’accesso non possa essere ostacolato ogni qualvolta sussista la possibilità che dall’ostensione derivi una qualche utilità per la tutela di situazioni soggettive, dovendosi comunque verificare in astratto, e non in concreto, la potenziale utilità.

L’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990, configura la prevalenza dell’accesso avente carattere difensivo rispetto alle contrapposte ragioni della riservatezza, prevedendo che l’accesso “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

Infatti, in tema di accesso ai documenti amministrativi le necessità difensive, riconducibili alla effettività della tutela di cui all'art. 24 Cost., devono ritenersi, di regola, prevalenti rispetto a quelle della riservatezza, anche se l'applicazione di tale principio va adeguatamente bilanciata allorché vengano in considerazione dati sensibili (origine razziale ed etnica, convinzioni religiose, opinioni politiche, adesione a partiti, sindacati, etc.) ovvero dati sensibilissimi, ossia i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute del soggetto interessato. In questi casi l'accesso è consentito a solo a particolari condizioni, nello specifico disciplinate dall'art. 60, D.Lgs. n. 196/2003.

Ai fini dell’accesso difensivo, inoltre, è necessaria la sussistenza di una strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi e esigenze di tutela, che si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l'onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi (Cons. stato Ad. plen., n. 19/2020).

In materia di accesso agli atti amministrativi, le finalità dell'accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza di ostensione e suffragate con idonea documentazione, in modo da consentire all'Amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta, di astratta pertinenza con la situazione finale controversa, con la precisazione che deve escludersi la sufficienza di un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente o ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa (Cons. stato sez. VI, 12 gennaio 2023, n. 413).

In materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, L. n. 241/1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare (Cons. stato Ad. Plen., 18 marzo 2021, n. 4).

È preclusa sia all'amministrazione detentrice del documento, sia al giudice adito ai sensi dell'art. 116, D.Lgs. n. 104/2010, qualunque valutazione ex ante sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, salva l'evidente e assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241/1990 (Cons. stato sez. II, 3 novembre 2022, n. 9603).

Un simile apprezzamento compete, semmai, solo all'autorità giudiziaria investita della questione nel giudizio instaurato.

La medesima sentenza ha inoltre osservato che non rileva la circostanza che la questione dell’accesso agli atti sia stata sollevata anche in sede di giudizio civile.

Gli eventuali rimedi o strumenti processuali previsti e azionati nel processo civile per ottenere l’accesso agli atti non incidono in alcun modo sull’ammissibilità di quelli contemplati dalla disciplina dell’accesso di cui alla L. n. 241/1990 e tutelati per il tramite del processo amministrativo.

L’ordinamento amministrativo ha infatti posto delle norme sostanziali che assicurano, a determinate condizioni, l’accessibilità agli atti amministrativi (nel caso di specie gli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, ma si pensi ad esempio anche all’accesso civico generalizzato di cui al D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33) e ha affidato la tutela avverso gli eventuali atti di diniego al giudice amministrativo, prevedendo il rito ad hoc di cui all’art. 116 c.p.a.

Tale sistema di tutela anche processuale non può subire limitazioni dall’eventuale esistenza di azioni in sede di civile aventi lo stesso scopo di accedere a documenti amministrativi, che operano in modo indipendente e parallelo, ponendosi su piani diversi.

L’unica incidenza che si può verificare è sotto il profilo del venir meno dell’interesse ad agire, nel caso in cui i “rimedi” azionati in sede civile hanno consentito l’effettiva ostensione degli atti in favore dell’interessato.

In tal senso appaiono risolutivi, peraltro, gli approdi dell’Adunanza Plenaria (Cons. stato Ad. Plen., 25 settembre 2020, n. 19, Cons. stato Ad. Plen., 25 settembre 2020, n. 20 e Cons. stato Ad. Plen., 25 settembre 2020, n. 21), che ha enunciato il principio secondo cui “l’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 cod. proc. civ.”, così chiarendo il rapporto tra i due istituti nel senso della loro complementarietà, anziché nel senso dell’incompatibilità e reciproca esclusione.

Esito:

Riforma in parte Tar Lazio, Sez. III, n. 16320/2022

Riferimenti normativi:

Art. 24, co. 7, L. n. 241/1990

Art. 60, D.Lgs. n. 196/2003

Art. 116 c.p.a.

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