Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 9628, del 9 novembre 2023, torna sulla questione della validità dei certificati emessi da enti accreditati da UKAS (l’unico organismo nazionale riconosciuto dal governo britannico) negli appalti pubblici dopo la Brexit.
Il contenzioso amministrativo
Con sentenza del luglio 2023, il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso proposto da una impresa, mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese secondo classificato, avverso gli esiti della procedura aperta telematica indetta, con bando pubblicato il 16 settembre 2022, da una stazione appaltante, per l'affidamento dei lavori di restauro e risanamento conservativo e completamento di alcuni edifici di uso istituzionale del Comune.
Il giudice di primo grado ha lamentato l'illegittimità dell'aggiudicazione al costituendo RTI composto da una SRL mandataria, e un'altra SRL mandante, per difetto dei requisiti di qualificazione prescritti dalla lex specialis, in quanto la certificazione di qualità del sistema di gestione ambientale presentata dalla mandante, essendo stata rilasciata da un ente certificatore ("A.C. Ltd") accreditato presso un organismo di accreditamento (UKAS) di uno Stato terzo (Regno Unito) non facente parte dell'UE, non sarebbe spendibile per la partecipazione alla gara.
La sentenza ha, quindi, annullato l'aggiudicazione dichiarando inefficace il contratto eventualmente stipulato, con conseguente subentro della società ricorrente.
La tesi del Consiglio di Stato
I giudici di Palazzo Spada condividono la tesi della ricorrente secondo cui la certificazione posseduta dalla mandante del raggruppamento aggiudicatario non soddisferebbe il requisito previsto dalla lex specialis di gara, in quanto rilasciata dalla "A.C. Ltd.", ente certificatore accreditato presso "UKAS.", il quale, essendo l'organismo nazionale di accreditamento del Regno Unito, e cioè di uno Stato "terzo" che non fa più parte dell'Unione Europea, non potrebbe essere considerato un organismo di accreditamento ai sensi e per gli scopi del Regolamento CE n. 765/2008, "come richiesto dalla normativa euro-unitaria e nazionale (nonché dal Disciplinare di gara)".
Di conseguenza, il primo giudice, disattese le eccezioni delle resistenti in ordine all'inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del disciplinare e alla legittimità dell'aggiudicazione in ragione dell'alternativa fornita dal medesimo disciplinare ha ritenuto illegittima l'aggiudicazione impugnata a causa della mancata presentazione da parte della mandante, di un valido certificato di conformità del sistema di gestione ambientale alla norma UNI EN ISO 14001:2015, espressamente previsto dagli artt. 6.2, lett. B) e art 6.3 del Disciplinare, in caso di associazione temporanea d'imprese, in capo a tutti i soggetti partecipanti al raggruppamento.
Per il Consiglio di Stato il requisito prescritto dalla disciplina di gara deve ritenersi nel caso in esame soddisfatto dal RTI aggiudicatario già in ragione dell'espresso riferimento operato dalla lex specialis (anche) alla più ampia categoria degli enti nazionali unici di accreditamento firmatari degli accordi EA/M. (e non ai soli enti unici nazionali di accreditamento degli Stati membri) e dell'avvenuta sottoscrizione di tali accordi, in relazione all'ambito di interesse (sistema di gestione ambientale accreditato ai sensi della norma UNI EN ISO/IEC 17021-1), dall'organismo unico nazionale che ha accreditato, per lo specifico settore del certificato richiesto, l'ente certificatore A.C. Ltd.
L'ente UKAS è, infatti, firmatario dell'accordo EA/M. nell'ambito, tra gli altri, della certificazione dei sistemi di gestione ambientale, come risulta dalla documentazione richiamata dalle appellanti.
Neanche può poi condividersi l'assunto della sentenza impugnata secondo cui il disciplinare di gara, laddove richiede la produzione di "certificato rilasciato da un organismo di certificazione accreditato da un Ente nazionale unico di accreditamento firmatario degli accordi EA/M.", intenderebbe riferirsi unicamente all' "organismo nazionale di accreditamento" definito dal Regolamento CE n. 765/2008 quale l'unico organismo che in uno Stato membro è stato autorizzato da tale Stato a svolgere attività di accreditamento.
Il Regolamento (CE) n. 765/2008 (recante "norme in materia di accreditamento e vigilanza del mercato per quanto riguarda la commercializzazione dei prodotti") definisce il quadro giuridico per l'organizzazione e il funzionamento del sistema europeo di accreditamento degli organismi di certificazione.
In particolare, al fine di garantire un elevato grado di protezione di interessi pubblici quali la salute, la sicurezza e la tutela dell'ambiente, il Regolamento ha introdotto lo strumento dell'"accreditamento", che definisce, all'art. 2, punto 10, come "l'attestazione da parte di un organismo nazionale di accreditamento che certifica che un determinato organismo di valutazione della conformità soddisfa i criteri stabiliti da norme armonizzate e, ove appropriato, ogni altro requisito supplementare, compresi quelli definiti nei rilevanti programmi settoriali, per svolgere una specifica attività di valutazione della conformità".
Scopo dell'accreditamento, come stabilito dal considerando 15 del Regolamento, è "attestare in modo autorevole la competenza di un organismo ad eseguire attività di valutazione della conformità" per cui "gli Stati membri non dovrebbero mantenere più di un organismo nazionale di accreditamento e dovrebbero garantire che tale organismo sia organizzato in modo da salvaguardare l'obiettività e l'imparzialità delle sue attività".
L'art. 87, comma 2, D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 ("Certificazioni della qualità"), stabilisce che: "Le stazioni appaltanti, quando richiedono la presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti per attestare il rispetto da parte dell'operatore economico di determinati sistemi o di norme di gestione ambientale, fanno riferimento al sistema dell'Unione di ecogestione e audit (EMAS) o a altri sistemi di gestione ambientale nella misura in cui sono conformi all'articolo 45, del regolamento (CE) n. 1221/2009 o ancora ad altre norme di gestione ambientale fondate su norme europee o internazionali in materia, certificate da organismi accreditati per lo specifico scopo, ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio".
Ebbene, dalla disciplina , tanto comunitaria, quanto nazionale, si evince che il legislatore non ha indicato le condizioni alle quali le amministrazioni aggiudicatrici debbano attenersi nel richiedere ai partecipanti alle procedure di gara le certificazioni ai fini della comprova del rispetto di determinati sistemi di gestione ambientale, ma si è limitato a prescrivere che le norme prese a riferimento siano quelle dei sistemi di garanzia delle qualità basate sulle norme europee e , soprattutto, che il rispetto di tali qualità sia certificato da organismi di valutazione della conformità accreditati "a norma del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio" (Dir. 2014/24/UE) o "ai sensi del regolamento" (Codice dei contratti pubblici n. 50 del 2016).
Nel caso di specie, la fuoriuscita del Regno Unito dall'Unione Europea non impatta, dunque, sulle attività degli organismi e dei laboratori accreditati dall'ente UKAS ; infatti, non solo quest'ultimo ha ottenuto il predetto riconoscimento di ente di accreditamento "inter pares" e conserva la sua qualità di firmatario dell'accordo multilaterale EA in ambito europeo (alla cui sottoscrizione ha partecipato anche Accredia, ente nazionale di accreditamento italiano), il che garantisce l'equivalenza delle caratteristiche e delle qualità del sistema di accreditamento gestito dal UKAS , rispetto agli organismi nazionali degli Stati membri, ma la medesima European cooperation for Accreditation ha modificato il proprio Statuto al fine di permettere ad UKAS di mantenere lo status di full member dei network internazionali di accreditamento EA.
A sostegno di tale interpretazione si pongono anche le ulteriori argomentazioni offerte dalla stessa interveniente UKAS che consentono di apprezzare la rilevanza e la portata degli accordi multilaterali sottoscritti da EA ai fini del mutuo riconoscimento degli accreditamenti e delle certificazioni riconosciute equivalenti al sistema europeo di accreditamento in base alla citata valutazione inter pares (secondo il principio "Accredited once, accepted everywhere" ovvero "accreditato una volta, accettato ovunque").
In conclusione, gli appelli sono fondati e vanno accolti, a ciò conseguendo, in riforma della sentenza appellata, il rigetto del ricorso di primo grado proposto dalla seconda classificata.
Riferimento normativi:
Regolamento CE n. 765/2008
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