Appalti pubblici con l'Intelligenza artificiale

Il nuovo codice degli appalti ha ricevuto molte critiche... tranne che per un aspetto: quello della digitalizzazione. La parte II del Decreto legislativo n. 36/2023 è interamente dedicata alla trasformazione digitale delle procedure e dei documenti delle gare, a partire dai contratti pubblici.
Ecosistema di e-platforms, contratti nativi digitali, Banca dati unica e interoperabilità con le altre banche dati; fino ad arrivare all’utilizzo di intelligenza artificiale anche per la analisi delle offerte (con la specifica disciplina).
Avv4.0 non ha potuto fare a meno di approfondire questi specifici aspetti e ne riportiamo una impressione: certamente il progetto è ambizioso e sulla carta si mostra organico e con una precisa visione. Tuttavia appare monco nella misura in cui, a parte i principi di massima, non fornisce alcun tipo di indicazione più tecnica per coloro che sono chiamati a darvi attuazione, Anac e Agid e tutte le società, anche private, che decideranno di partecipare alla sfida per la costruzione delle e-platform e dei software di automazione. Ne vedremo delle belle…
Intanto buona lettura! 😊

Procedure automatizzate nel settore dei contratti pubblici, compresa la valutazione delle offerte, a prova di trasparenza dell’utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale. Le stazioni appaltanti, in sede di acquisto o sviluppo delle soluzioni tecnologiche, dovranno si assicurarsi la disponibilità del codice sorgente e di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento. L’eventuale decisione assunta all’esito di un processo automatizzato deve considerarsi imputabile alla stazione appaltante mentre il processo decisionale non deve essere lasciato interamente alla macchina: il contributo umano sarà necessario per controllare, validare ovvero smentire la decisione automatica, oltre ad assicurare che la decisione algoritmica non comporti discriminazioni di sorta.

Il nuovo codice degli appalti spinge l’acceleratore sulla digitalizzazione dei contratti pubblici, disciplinando per la prima volta nell’ordinamento italiano (come recita la relazione illustrativa) i principi da rispettare in caso di utilizzo di procedure automatizzate.

Sembra facile, viene da dire! Perché in realtà né il testo del decreto delegato né la relazione illustrativa danno informazioni operative al riguardo. Tutto è rimandato a norme tecniche, a programmi di formazione e aggiornamento del personale delle pubbliche amministrazioni, e alla buona volontà delle stazioni appaltanti.  Di certo, al momento, c’è solo l’entrata in vigore con la piena efficacia delle norme dal 1° luglio 2023.

Uso di procedure automatizzate nelle gare pubbliche

La “novità” è contenuta nell’articolo 30 del decreto legislativo 36/2023 (in Gazzetta Ufficiale del 31 marzo) , che riveste “particolare rilievo in quanto si tratta di una disciplina di grande novità per l’ordinamento italiano perché, per la prima volta, sebbene nel solo settore dei contratti pubblici, sono individuati a livello normativo i principi da rispettare in caso di utilizzo di procedure automatizzate”, ci dice la relazione illustrativa.

La disposizione stabilisce che - per migliorare l’efficienza- le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad automatizzare le proprie attività ricorrendo a soluzioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti, nel rispetto delle specifiche disposizioni contenute nel decreto legislativo. Nell’acquisto o sviluppo di queste soluzioni, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti devono:

a) assicurare la disponibilità del codice sorgente, della relativa documentazione, nonché di ogni altro elemento utile a comprenderne le logiche di funzionamento;
b) introdurre negli atti di indizione delle gare clausole volte ad assicurare le prestazioni di assistenza e manutenzione necessarie alla correzione degli errori e degli effetti indesiderati derivanti dall’automazione.

Le eventuali decisioni assunte mediante automazione dovranno peraltro rispettare i principi di:

a) conoscibilità e comprensibilità, per cui ogni operatore economico ha diritto a conoscere l’esistenza di processi decisionali automatizzati che lo riguardino e, in tal caso, a ricevere informazioni significative sulla logica utilizzata;
b) non esclusività della decisione algoritmica, per cui comunque esiste nel processo decisionale un contributo umano capace di controllare, validare ovvero smentire la decisione automatizzata;
c) non discriminazione algoritmica, per cui il titolare mette in atto misure tecniche e organizzative adeguate al fine di impedire effetti discriminatori nei confronti degli operatori economici.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti dovranno adottare ogni misura tecnica e organizzativa per garantire che siano rettificati i fattori che comportano inesattezze dei dati, per minimizzare il rischio di errori, per impedire effetti discriminatori nei confronti di persone fisiche sulla base della nazionalità, dell'origine etnica, delle opinioni politiche, della religione, delle convinzioni personali, dell'appartenenza sindacale, dei caratteri somatici, dello status genetico, dello stato di salute, del genere o dell’orientamento sessuale.

L’elenco delle soluzioni tecnologiche eventualmente messe in campo dalla stazioni appaltanti dovranno essere pubblicate dalle PPAA sul sito istituzionale, nella sezione «Amministrazione trasparente».

La relazione al provvedimento spiega la portata a medio termine della disposizione, “volta a disciplinare il futuro (prossimo), in quanto, allo stato, nell’ambito delle procedure di gara sono utilizzati per lo più algoritmi non di apprendimento, utilizzati per il confronto automatico di alcuni parametri caratterizzanti le offerte e conoscibili. Tuttavia, non si può escludere che, a breve, la disponibilità di grandi quantità di dati possa consentire l’addestramento di algoritmi di apprendimento da applicare alle procedure di gara più complesse; da qui l’utilità dell’inserimento di una disciplina che richiami i principi destinati a governare tale utilizzo, anche alla luce dei principi affermati sia in ambito europeo che dalla giurisprudenza amministrativa”.

Per il governo, insomma,  l’articolo 30 rappresenta un tassello importante che si aggiunge al tema dell’utilizzo degli algoritmi e dei sistemi di intelligenza artificiale nell’ambito di tutta l’attività amministrativa, già considerati con la modifica dell’articolo 3-bis, nell’ambito della Legge 7 agosto 1990, n. 241, che ha previsto la regola generale dell’utilizzo di strumenti informatici e telematici da parte delle pubbliche amministrazioni, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.

L’articolo 30 fa leva sui principi che si sono da tempo affermati in ambito europeo sul tema dell’utilizzo di soluzioni di intelligenza artificiale ma anche quelli enunciati dai giudici amministrativi, che hanno già fissato i paletti per le stazioni appaltanti. Per un recap consulta Contributi e controlli automatizzati secondo i principi di accessibilità, trasparenza e non discriminazione qui: Contributi e controlli automatizzati secondo i principi di accessibilità, trasparenza e non discriminazione.

Il ciclo di vita digitale dei contratti pubblici e i data

La norma sulla possibile automazione di parti della procedura di gara (articolo 30) è contenuta nella Parte II del decreto legislativo, interamente dedicato alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici, che comprende tutte le attività riguardanti le procedure di gara fino a includere quelle conclusive del contratto.

L’idea di fondo del legislatore è che tutte le attività devono essere conoscibili e riconducibili a un numero identificativo iniziale assegnato alla singola procedura, avviata con il Codice Unico di Progetto (CUP) e il Codice Identificativo di gara (CIG).

Il ciclo di vita digitale riferito al singolo contratto si articola nelle fasi previste dalla disposizione, cioè la programmazione, con il riferimento all’ambito in cui si inserisce la procedura da indire, la progettazione, che rappresenta l’ideazione della documentazione di gara, la pubblicazione, che comporta la conoscibilità, per la generalità, dell’avvio della procedura e che permette ai potenziali interessati di partecipare, l’affidamento che, in disparte la tipologia di procedura utilizzata, culmina con l’individuazione del soggetto con cui sarà stipulato il contratto e, infine, la fase di esecuzione del contratto.

Tutti i soggetti coinvolti nell’attività relativa al ciclo di vita dei contratti, se non già accreditati alla piattaforma di cui all’articolo 50-ter del predetto decreto legislativo n. 82 del 2005 (Codice dell’Amministrazione digitale), sono tenuti ad accreditarsi alla predetta piattaforma nonché alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici, e a sviluppare le interfacce applicative e rendere disponibili le proprie basi dati, nel rispetto delle Linee Guida AgID in materia di interoperabilità.

Come prima conseguenza della scelta “tutto digitale”, i contratti pubblici non potranno più viaggiare su pdf ma dovranno essere “nativi digitali”, leggibili machinetomachine.
“La digitalizzazione della pubblica amministrazione rappresenta la vera grande sfida dei prossimi anni per realizzare, in chiave moderna, la riforma del sistema economico-sociale e per essere, quindi, pronti a creare e a utilizzare la nuova fonte di ricchezza e di conoscenza rappresentata dai “dati”. In questo ambito la digitalizzazione dei contratti pubblici risulta fondamentale, non solo per realizzare una vera transizione digitale, ma anche per il rilancio del Paese”, spiega la relazione, richiamando gli obiettivi di smart procurememt, di asta digitale, di machine learning per l'osservazione e l'analisi delle tendenze, di CRM evoluto con funzioni di chatbot, di digital engagement e status chain» contenuti nel PNRR.

L’ecosistema nazionale di e-procurement

Il complesso sistema di digitalizzazione si poggia su quello che il legislatore chiamo l’ecosistema nazionale di e- procurement, ossia l’insieme delle piattaforme e dei servizi digitali (tutti certificati) che interessano l’intero ciclo dei contratti pubblici, obbligatoriamente interoperabili anche con tutte le banche dati che contengono i dati utili per le procedure di gara e con il fascicolo virtuale dell’operatore economico.

L’infrastruttura portante sarà costituita dalla Banca dati nazionale dei contratti pubblici di Anac. Le attività che saranno realizzate digitalmente attraverso le piattaforme sono tutte quelle del ciclo di vita del contratto: dalla redazione di documenti nativamente digitali, all’accesso elettronico alla documentazione, alla presentazione delle offerte, al controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti anche in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie presentate.

“Centrale diventa, quindi, realizzare la interconnessione e la interoperabilità tra i sistemi telematici attraverso le interfacce applicative (API), che consentono un risparmio di tempo per effettuare attività conoscitive (ad es. verifica dei requisiti di partecipazione in capo agli operatori economici), per la effettiva realizzazione del principio once only, onde conseguire la conoscenza di una serie di dati e informazioni che riguardano il singolo contratto e che ne consentono tracciabilità e trasparenza”, spiega la relazione.

L’attuazione in pratica

Come si vede, il progetto è molto ambizioso. Da una parta la sua attuazione richiederà atti normativi esecutivi, rimessi all’Anac, volta a volta con il concerto delle amministrazioni interessate: così è per la definizione delle info e dei dati che dovranno confluire nella banca dati nazionale e la definizione dei tempi di integrazione delle piattaforme di e- procurement; o all’Agid, per i requisiti tecnici delle piattaforme di e-procurement.

Poi c’è tutta la “macchina amministrativa” da settare. La relazione al riguardo specifica che “l’introduzione della digitalizzazione per ogni tipologia di contratto pubblico indica un traguardo ambizioso che potrà realizzarsi compiutamente man mano che le stazioni appaltanti si doteranno degli strumenti tecnologici necessari e crescerà la dimestichezza e la padronanza con i nuovi servizi informatici.

Lo sforzo che potrà essere richiesto alle amministrazioni in generale, alle stazioni appaltanti e agli operatori economici, soprattutto nella fase iniziale di attuazione delle norme sulla digitalizzazione dei contratti pubblici, dovrà necessariamente tenere conto del differente livello di adeguatezza degli uffici, del grado di formazione dei soggetti coinvolti e della necessità per le stazioni appaltanti, in particolare, per quelle non qualificate, di riorganizzare le strutture coinvolte, in termini di dotazione tecnologica, di formazione del personale e di reingegnerizzazione dei processi”.

Il legislatore ritiene che la disciplina del codice degli appalti permetterà di giungere fin da subito alla digitalizzazione delle procedure di affidamento, con “l’auspicio che si possa arrivare in breve tempo a una completa digitalizzazione delle varie fasi al fine di consentire una migliore rintracciabilità e conoscenza delle stesse e per consentire migliori policies riferite ai contratti pubblici”.

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