Sostenibilità della Giustizia: l’efficienza forse c’è; forse non c’è
Il legame tra benessere sociale e qualità del sistema giudiziario in ottica ESG
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Cari lettori, se do i numeri, portate pazienza!
Buona lettura! 😊 |
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L’efficienza della Giustizia civile contribuirà al miglior benessere equo e sostenibile solo a partire dai prossimi anni, perché nel 2022 gli indicatori di durata effettiva dei processi hanno il segno negativo (ndr. Leggi anche: Il PNRR della Giustizia: tempi dei processi in calo).
La durata media effettiva in giorni dei procedimenti civili definiti nei tribunali ordinari, infatti, ha registrato nel 2021 un lieve peggioramento (+1,7 per cento).
Va meglio però il disposition time, l’“ulteriore” indice di efficienza condiviso con la commissione Ue e per questo inserito tra i criteri di valutazione dal Piano di resilienza e ripresa (Pnrr). Per questo specifico indicatore si prevede complessivamente nel periodo 2022-2024 un calo significativo della durata dei processi, stimato pari a 115 giorni rispetto al livello del 2021, pari a 558 giorni. Insomma, nel 2024 la durata dei processi civili dovrebbe giungere (in media) a 443 giorni.
Mi rendo conto che orientarsi tra sigle e misurazioni dello stato di salute della giustizia sia una impresa molto ardua; ma è proprio questa la ragione per cui Avv4.0 scrive oggi dei diversi indici con i quali il Governo misura l’efficienza del sistema giudiziario, nel tentativo di contribuire ad una maggiore trasparenza.
Chiedo dunque pazienza ai lettori, se appare che io “dia i numeri”!
Stante queste contraddizioni, per così dire, “numeriche”, viene da chiedersi se la durata effettiva dei processi sia un vero indice dell’impatto sul benessere del sistema Paese. E quindi l’occasione della Relazione sugli Indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES) è preziosa per affrontare uno dei temi dell’innovazione che mi sta più a cuore: quello della sostenibilità in funzione di un “buon” impatto sociale che qualsiasi attività di “produzione” può promuovere, compresa quella giudiziaria.
La giustizia tra gli indicatori di benessere equo e solidale
La Relazione sugli Indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES) è il documento che fornisce ogni anno l’evoluzione dello stato di benessere del Paese in base a dodici indicatori afferenti a otto domini del BES, monitorati dall’Istat nei suoi rapporti annuali (per approfondire https://temi.camera.it/leg19/temi/19_tl18_benessere_equo_e_sostenibile.html).
Arrivata alla sua sesta edizione, la relazione deve essere presentata annualmente alle Camere dal Ministro dell’Economia e delle Finanze (lo prevede la legge n.196 del 2009 di contabilità e finanza pubblica).
| BENESSERE EQUO E SOLIDALE OLTRE IL PIL: LA GIUSTIZIA EFFICIENTE |
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Da oltre cinquant'anni è in atto in ambito internazionale un dibattito sul c.d. "superamento del PIL" come unico indicatore di misurazione del benessere, alimentato dalla consapevolezza che i parametri sui quali valutare il progresso di una società non possano essere esclusivamente di carattere economico, ma debbano tenere conto anche delle fondamentali dimensioni sociali e ambientali del benessere, corredate da misure di diseguaglianza e sostenibilità. Sono stati pertanto proposti indicatori di benessere, di sostenibilità ambientale, di qualità sociale e di parità tra i sessi, quali strumenti da tenere in considerazione nell'elaborazione, nell'adozione e nella valutazione delle politiche pubbliche, al fine di integrare l'uso degli indicatori macroeconomici, ritenuti non più sufficienti a misurare il grado di benessere di una comunità e a orientare, perciò, le politiche pubbliche. In ambito internazionale si possono segnalare quelli utilizzati da istituzioni quali l'ONU, l'UE e l'OCSE. In ambito nazionale, da alcuni anni è stato avviato il progetto BES, tramite un'iniziativa congiunta del CNEL e dell'ISTAT, al fine di fornire un significativo contributo in questa direzione. Tale progetto è finalizzato all'individuazione delle misure più idonee a rappresentare il progresso del Paese e dei territori verso l'incremento del benessere dei cittadini. Esso considera 12 dimensioni (articolate in origine in 130 indicatori, attualmente sono 152), come ad esempio la salute, la giustizia, l'istruzione, l'ambiente, la qualità dei servizi. |
Per il benessere sociale, serve una giustizia efficiente
La valutazione del benessere equo e solidale si basa su 12 indicatori, divisi in 8 domini.
Il dominio “Politica e Istituzioni” è quello che qui riguarda, perché il suo indicatore è proprio l’ efficienza della giustizia civile, definita “condizione essenziale per il corretto funzionamento del sistema economico e per assicurare un adeguato e duraturo livello di fiducia dei cittadini nelle istituzioni”.
La prima domanda che nasce è se veramente questo dato collegato alla durata dei processi sia sufficiente per garantire benessere… o non servirebbe altro.
Tradizionalmente, l’indice di efficienza della giustizia (DE) viene definito con la durata media effettiva in giorni dei procedimenti civili definiti nei tribunali ordinari ed è calcolato sommando la durata di tutti i procedimenti conclusi nell’anno di riferimento e dividendola per il numero dei procedimenti definiti. Per ciascun anno, l’indice misura il tempo medio necessario per la definizione dei procedimenti conclusi nell’anno dinanzi ai tribunali ordinari. Il dato tiene conto di tutte le controversie rilevate nel registro SICID (Sistema Informatico Contenzioso Civile Distrettuale), che si articola in quattro ruoli o macro-materie: “Civile ordinario”, “Controversie in materia di lavoro e previdenza”, “Procedimenti speciali e sommari” e “Volontaria giurisdizione”. La macro-materia “Lavoro e previdenza” è a sua volta composta da due sotto-macro-materie ‘Lavoro’ e ‘Previdenza’. Nella macro-materia “Civile ordinario” sono compresi i procedimenti di contenzioso ordinario, le cui voci più rilevanti per incidenza sono separazioni e divorzi, contratti, responsabilità extra contrattuale, stato della persona e diritti della personalità, diritti reali. Nella macro-materia “Procedimenti speciali e sommari” sono inclusi i procedimenti di ingiunzione, che rappresentano la quota preponderante (71 per cento in termini di iscrizioni nel 2020), e i procedimenti per convalida di sfratto.
Durata effettiva: inversione di tendenza in peggio per lavoro e previdenza
In base al DE, i dati definitivi del 2021 mostrano un aumento marginale della durata media effettiva in giorni (1,7 per cento), sebbene in valore assoluto l’indicatore risulta in linea con i livelli osservati prima dell’insorgere della pandemia. L’anzianità dei procedimenti pendenti, per il 2021, è stimata in lieve crescita (4,3 giorni); la variazione, cumulata con quella del 2020 (+35 giorni a/a), “ha annullato i miglioramenti conseguiti nel triennio 2017-2019 e potrebbe condizionare negativamente il dato della durata media effettiva nei prossimi anni”, specifica la relazione.
In termini di durata media specifica (ossia relativa al peso relativo di ciascuna delle macro aree) sono marcate le differenze tra le cinque considerate (civile ordinario, volontaria giurisdizione, lavoro, previdenza, speciali sommari). Nel 2021 riprende la graduale contrazione (-34 giorni a/a) della DE del “civile ordinario” che ha raggiunto il valore minimo (850 giorni) dal 2012, ancorché, per il quinto anno consecutivo, la macro-materia presenti la DE più elevata. Dopo un triennio di progressiva riduzione, nel 2021 così come nel 2020 si osserva un incremento della DE della “previdenza” (+1,5 giorni a/a nel 2021 e +50,3 giorni a/a nel 2020). Altra non trascurabile inversione di tendenza si è verificata per la macro-materia “lavoro”: la DE, a seguito dell’incremento di 34 giorni a/a, si è riportata su valori prossimi a quelli del 2017. Per quanto riguarda il numero dei procedimenti definiti, nel 2021 si è registrato un recupero importante, circa i 2/3, della significativa riduzione rilevata nel 2020 (-20,1 per cento a/a) imputabile alle misure di contrasto alla diffusione della pandemia. L’incidenza percentuale dei procedimenti del “civile ordinario” e degli “affari di volontaria giurisdizione” è aumentata nel corso del 2021 a svantaggio delle altre macro-materie.
Complessivamente, nel 2021, l’effetto durata è stato di segno negativo (-4,8 giorni), imputabile alla diminuzione della durata della macro-materia “civile ordinario”, che da sola assorbe e supera l’effetto dovuto all’aumento delle DE delle altre materie, in particolare “lavoro”; mentre l’effetto quantità (riconducibile all’aumento del peso percentuale dei procedimenti “civile ordinario”, caratterizzati da durate elevate, ed alla diminuzione del peso degli “speciali sommari”), è stato di segno positivo (12,0 giorni). Il combinato disposto ha contribuiti all’incremento della DE di +7,2 giorni.
Con il disposition time le previsioni migliorano
La relazione fornisce “per la prima volta” la previsione tendenziale di un ulteriore indicatore di efficienza di giustizia civile: il disposition time (DT); quest’ultimo è calcolato su un insieme di materie conformi(1), per quanto possibile, all’aggregato definito nel Piano Nazionale di Riforma e Resilienza (DT ai fini BES-PNRR). Questo indicatore fornisce una stima del tempo medio prevedibile di definizione dei procedimenti confrontando lo stock di pendenze alla fine periodo di riferimento, per esempio l’anno, con il flusso dei procedimenti definiti nello stesso intervallo di tempo.
I risultati dell’ultimo monitoraggio mostrano risultati positivi per tutti i gradi di giudizio, confermando e rafforzando nel primo semestre del 2022 l’inversione di tendenza rispetto all’anno pandemico, già osservata nel 2021. Complessivamente, la riduzione del DT per i tre gradi di giudizio è stata pari al -18,4, grazie alla riduzione marcata in Cassazione (-25,1 per cento) ed evidente anche per le Corti d’Appello (-11,5 per cento) e per i Tribunali (-10,6 per cento). Il miglioramento del DT dell’aggregato BES-PNRR ha quasi del tutto compensato l’incremento del 2020: nel 2021 l’indicatore era pari a circa 10 giorni in più rispetto al livello pre-pandemico. Nel 2022 è stimato in calo (45 giorni) così come nel biennio successivo, tanto da portare a 115 giorni la riduzione cumulata nell’orizzonte di previsione (2022-2024).
Per il benessere sociale, serve una giustizia efficiente: i bilanci sociali nei Tribunali
La relazione, abbiamo visto, collega il benessere del Paese anche alla giustizia efficiente, misurata però solo sulla durata dei processi civili. In termini di responsabilità sociale degli uffici giudiziari ci sembra un po’ poco, anche se – bisogna specificare – la misurazione riguarda più la responsabilità del sistema paese nel suo complesso (quindi Ministero- Uffici – CSM).
Ben più utili si sono dimostrati i Bilanci sociali e le Carte dei servizi degli uffici giudiziari, che hanno avuto un exploit nei primi dieci anni del 2000 ma che ora paiono una iniziativa abbandonata, forse perché “troppo trasparente”.
Compulsando Google, abbiamo trovato menzioni dei bilanci sociali dei tribunali di Milano, Bari, Brescia, Cuneo, Mantova, Ancona, Potenza, Catania. Quello di Milano è il più recente, ma purtroppo è fermo al 2020.
Un paradosso, proprio oggi che i temi della responsabilità sociale e della sua misurazione attraverso i parametri ESG stanno informando tutti i campi, da quello finanziario, a quello imprenditoriale e – seppur ancora timidamente, quello della legal industry.
Per esemplificare il tipo di approccio che queste iniziative hanno assunto, possiamo enucleare qualche caratteristica. La riguarda il cambio del punto di vista: da interno ad esterno. È il cittadino e/o impresa fruitore del servizio giustizia che viene in considerazione e non le esigenze interne di organizzazione e di comunicazione; in secondo luogo l’adozione di un approccio “a rete”: il tribunale/ufficio giudiziario non viene più considerato come una cittadella inespugnabile ma come nodo di un sistema di governance interistituzionale e/o sociale (esempio ne sono i protocolli di intesa con altre istituzioni, associazioni che operano sul territorio etc et, a patto che segua una pianificazione di attività in concreto). La terza caratteristica è quella di provare a calare la resa di giustizia nel cuore dei problemi, ossia nei fenomeni sociali del territorio. La quarta caratteristica è quella della trasparenza: i bilanci sociali degli uffici giudiziari non dovrebbero solo raccontare l’attività con i dati ma dovrebbero raccontare anche quello che non va, raccogliendo le istanze dal basso. La quinta caratteristica, ancora trascurato nonostante l’evidente impegno, è quello della comunicazione nel bilancio sociale: si può fare di più sia in termini di linguaggio che di grafica, e magari con pagine web!
A queste caratteristiche si aggiunge la riflessione su collegare in maniera più esplicita i bilanci sociali all’Agenda Onu 2030 (testo in calce), richiamata peraltro come fonte ispiratrice dalla stessa Relazione sul benessere equo e solidale.
Se guardiamo bene con occhi nuovi, scopriremmo che in tutti e 17 gli obiettivi dello sviluppo sostenibile c’è spazio per il diritto e per i suoi operatori.
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(1) Nell’aggregato PNRR-BES le materie di riferimento sono: a) “affari contenziosi”, ad esclusione delle “separazioni e divorzi consensuali”; b) “lavoro”; c) “previdenza”, compresi i procedimenti relativi all'Accertamento Tecnico Preventivo; d) “istanze di fallimento”.
